NATOs 2%-mål

De færreste har unngått å få med seg diskusjonen og engasjementet rundt det så kalte 2%-målet til NATO. Men hva er det egentlig snakk om? Hvordan finansieres NATO, og hva ligger egentlig i de omstridte prosentene?

Oppmerksomheten rundt 2%-målet nådde nye høyder under tidligere president Donald Trumps periode. På toppmøtet i Brussel i 2017 kunngjorde den daværende ameri­kanske presidenten at han var svært lite fornøyd med de europeiske landenes bidrag til allian­sen, og at de kronisk underfinansierte det kollektive forsvaret. – Mange av landene skylder massive mengder penger for tidligere år, sa han til pressekorpset som var samlet utenfor NATO­ hovedkvarteret.

Uttalelsene skapte store bølger. Mange mente at den da nyinnsatte presi­denten var såpass krass i sin ordbruk at det kunne skape tvil om USAs engasjementet i NATO. Men egentlig løftet den tidligere presidenten – på sin noe udiplomatiske måte – kun fram den allerede vedtatte målsettingen fra topp­ møtet i Wales i 2014.

Vedtaket

Det nordatlantiske råd møtes jevnlig på ulike nivåer, der det høyeste nivået er såkalte toppmøter, der medlems­landenes statsoverhoder deltar. På alle plan er NATO konsensusstyrt. Det vil si at alle medlemsland må være enige før alliansen kan fatte noe vedtak, enten det dreier seg om økonomi, operasjo­ner eller opptak av nye medlemmer. Allerede i 2006 ble det såkalte 2%-målet fremmet på et forsvarsminister­ møte i NATO.

Alliansen var da i en transformasjonsprosess, tungt inne i Afghanistan, og med gnisninger mel­lom flere av de mest sentrale med­lemslandene når det gjaldt blant annet håndteringen av konfliktene i Irak og Afghanistan. Under Den kalde krigen utgjorde de europeiske forsvars­budsjettene en adskillig høyere andel av landenes brutto nasjonalprodukt (BNP).

Nå hadde forsvarssektoren gradvis blitt nedprioritert i de fleste medlemslandene. Enigheten om en snuoperasjon skapte imidlertid ikke noen umiddelbar endring i alliansen. På toppmøtet i Wales i 2014 var økonomi og byrdefordeling sentrale temaer. Trenden var fortsatt synkende forsvars­ budsjetter i mange land, og denne ønsket man nå å snu. Alliansens med­lemsland ble derfor enige om at de skulle formalisere målsettingen om at forsvarsbudsjettene økes i retning av to prosent av BNP. Tidsperspektivet er på ti år, altså innen 2024.

I til­legg ville man at 20 % av forsvars­budsjettet skulle gå til investeringer. Utviklingen gikk imidlertid sakte. I 2014 brukte kun tre land over 2 %. Da USAs tidligere president Trump deltok på sitt første NATO­-møte i 2017, hadde bare fem av NATOs daværende 28 medlemsland nådd målet.

Etter økt press har imidlertid mye skjedd. I 2020 hadde de fleste NATO­-land be­veget seg i retning av 2%-målet, selv om det fortsatt var kun 11 land som hadde nådd det. De fleste andre har laget en plan for hvordan målet skal nås innen 2024.

NATOs finansiering

NATO som sådan har svært lite felles kapasiteter, og dertil et ganske lite bud­sjett. Medlemslandene betaler en pro­sentandel, basert på de ulike landenes økonomiske størrelse, for å finansiere de viktigste fellesfunksjonene til alli­ansen. «Common funding» dreier seg om de løpende kostnadene ved å drifte hovedkvarteret i Brussel, kostnadene knyttet til den integrerte komman­do­strukturen og et investeringspro­gram som går på utvikling av militære kapasiteter.

Fordelingen av disse kost­nadene vedtas for to år av gangen, og i inneværende periode betaler Norge ca 1,65 % av budsjettet. De største bidrags­yterne er USA (22,13 %), Tyskland (14,76 %), Frankrike (10,5 %) og Storbri­tannia (10,46 %). I tillegg til dette kan deltagende medlemslandene frivillig velge å finansiere enkelte prosjekter i fellesskap, gjennom såkalt «joint funding».

All militær slagkraft ligger imidlertid ute i de ulike medlemslandenes nasjo­nale forsvar. Jo sterkere hvert enkelt medlemslands forsvar er, jo sterkere og mer troverdig er også alliansen som helhet. Når land deltar i operasjoner under NATO­-kommando, blir det også en form for indirekte finansiering. I motsetning til FN­-operasjoner mottar deltagerlandene ikke noen finansiell kompensasjon for sine bidrag.

«Costs Lie Where They Fall»

Prin­sippet er at «costs lie where they fall». Det vil si at et NATO­-land som velger å delta i en operasjon med ti soldater, selv dekker kostnadene for de ti som de sender. Et land som velger å delta med tusen soldater, betaler deretter. Det er viktig å merke seg at 2%-målet dreier seg om hvor mye hvert enkelt medlemsland bruker på sitt nasjonale forsvar, sett i forhold til sitt lands øko­nomiske situasjon – målt ved brutto nasjonalprodukt.

Dette har vært regnet ut på litt ulike måter fra land til land, men det er nå kommet klarere retnings­ linjer for hva som skal tas med i regne­ stykket. Norge har etter justeringene kommet fram til at vi i 2019 brukte 1,8 % av BNP på forsvarsrelatert virksom­het. Økningen fra 1,62 % i 2018 har hovedsakelig kommet av at man nå tar med utgifter til pensjon, rednings­helikoptre og FN-­operasjoner, som tidligere lå under andre budsjetter.

I tillegg til at NATO har fattet et vedtak om å nå 2% av BNP, har man også besluttet at 20% av dette igjen skal gå til investeringer i forsvarsmateriell. Mye av det eksisterende materiellet er gammelt og utdatert. Forsvarsinveste­ringer er imidlertid ofte langsiktige prosjekter, med mange hensyn å ta, og mange beslutningsprosesser å gjennom­føre.

Med vår tids løpende teknologi­ utvikling er det lett å havne bakpå. For Norges del ligger vi imidlertid godt innenfor investeringsmålet, særlig på grunn av satsningen på de nye kamp­flyene. Samlet sett har hele 24 av NATO­ medlemmene også nådd dette målet.

USA og Europa

I alle demokratier er statsbudsjettet et puslespill der man forsøker å balanse­re en rekke interesser og gode formål. Forsvarsbudsjettene vedtas av de nasjo­nale parlamentene, på lik linje med alle andre samfunnssektorer. Hvert enkelt lands geografiske beliggenhet og sikkerhetspolitiske interesser påvir­ker naturlig nok budsjettsituasjonen.

Blant NATO-­landene – og i verden for øvrig – er USA helt klart den sterkeste militærmakten. USA er en global stormakt, med interesser og militært nærvær mange steder på kloden. Atlanterhavet, og samarbeidet i Atlanterhavspakten, er kun en liten del av det. USA er det landet som bruker mest på forsvar, rundt 3,5 % av landets BNP.

I kroner og øre bruker resten av NATO til sammen godt under halvparten av det USA gjør, selv om det samlede BNP for resten av NATO­-landene er høyere enn det amerikanske. Dette er noe av bak­grunnen for det økte presset på å nå 2%-målet. Med amerikanske øyne betyr dagens situasjon at amerikan­ske skattebetalere også betaler for europeisk sikkerhet, til tross for at den europeiske økonomien samlet er sterkere.

Nærmere 70 % av NATOs samlede slagkraft er altså amerikansk, og det er også USA som vanligvis har de største bidragene i NATOs opera­ sjoner. Samtidig går de amerikanske sikkerhetsinteressene utover det nord­ atlantiske område, og har et langt større nedslagsfelt enn bare Europa.

Prosentenes problemer…

Hvor mye sier så egentlig prosenttallet om hvert lands militære kapabilitet? Ikke nødvendigvis så veldig mye. Det europeiske landet som bruker mest på forsvar, i rene penger, er Storbritannia. Med sitt forsvarsbudsjett på drøye 61 500 millioner USD, oppnår de en prosentsats av BNP på 2,1 %.

Den samme prosentsatsen når også Estland, selv om deres forsvarsutgifter kun er på 637 millioner USD. Det er heller ikke gitt at summene som brukes for å oppnå 2%-målet brukes på den mest effektive og hensiktsmes­sige måten for å oppnå bedre forsvar­sevne.

Allikevel er tallet en god indikator på den politiske viljen til å prioritere forsvarssektoren. Det er lett å vurdere graden av måloppnåelse underveis, og å sammenligne seg med øvrige allierte. Veien fram er allikevel ikke enkel, og det gjenstår fortsatt å se om alliansen samlet når 2%-målet innen 2024 – og om den på veien dit har greid å utvikle seg til fortsatt å være en troverdig sikkerhetsgarantist for årene som kommer.