Svalbard: En brikke i det internasjonale stormaktsspillet


Hadde det ikke vært for Svalbardtraktaten, og internasjonal lov, kunne eierskap over øygruppen og ressursene der, lett bidratt til uenighet mellom fiender så vel som bestevenner. I dag er det kun små uenigheter knyttet til ressursforvaltning på Svalbard, men hvordan kom man egentlig dit og hva dreier dagens uenigheter seg om?

Av Victoria Ramm Henriksen

Dersom man trekker en sirkel rundt toppen av jordkloden på høyde med Bjørnøya, dekker denne nærmere tre prosent av jordas overflate. Innenfor denne sirkelen finnes det store forekomster av naturressurser som olje, gass, mineraler og mat. Issmelting bidrar til at nye aktører ser mot nord, og at ny muligheter åpner seg for både kommersiell trafikk og utnyttelse av ressurser som tidligere har vært utilgjengelige. Innfor den samme sirkelen finnes det bare ett sted med en kommersiell havn, en flyplass med daglige ruteflyvninger, sykehus, bredbånd og annen infrastruktur – Longyearbyen på Svalbard. Mulighetene for å bruke Svalbard som en vei inn i Arktis har derfor vekket liv i debatten om Norges suverenitet i området.

Longyearbyen Foto: Folk og Forsvar

Hva er en stat?

Ordene land, stat og nasjon brukes ofte om hverandre i dagligtale, men de er likevel ikke helt overlappende. Ordet land referer til et spesifikt geografisk område og en nasjon til en gruppe mennesker som deler et sett med kulturtrekk. Ordet stat viser derimot til et sett med institusjoner som har myndighet til å lage regler som styrer innbyggerne, som kan tilhøre en eller flere nasjoner, innenfor deres bestemte territorium. Norge er en nasjonalstat, og man regner borgere i staten Norge for å tilhøre nasjonen Norge – altså at de deler ett sett med kulturtrekk som skiller dem fra andre nasjoner.

Ifølge internasjonal lov er det flere vilkår som må være oppfylt for at man skal si at noe er en stat. For det første må staten ha et noenlunde fast avgrenset territorium, altså landområde. I tillegg må staten ha en befolkning av en viss størrelse og ha en form for sentralisert styre som opprettholder lov og orden, med andre ord må staten ha indre suverenitet. Det fjerde og kanskje viktigste vilkåret er at staten må ha en viss uavhengighet og suverenitet i forhold til andre stater, altså ytre suverenitet. Suverenitet betyr en eksklusiv rett til å utøve enerådende makt over en geografisk region og/eller gruppe mennesker. Stater kan til en viss grad være avhengig av andre stater både militært og økonomisk uten å således miste sin uavhengighet eller suverenitet, det er altså den formelle suvereniteten og uavhengigheten som er viktig.

Foto: Wikimedia Commons

Norge feirer både frigjørings- og nasjonaldag i mai, og på tross av å være et lite land i verden er det norske territorium mer enn bare vårt landområde. Siden Norge er en kyststat har vi også suverenitet over et stort sjøterritorium som er syv ganger så stort som landområdet. Folkerettslig er dette regulert gjennom FNs havrettstraktat. Norge har nest lengst kyst i verden, kun slått av Canada. I tillegg til Fastlands-Norge og sjøterritoriet, omfatter Norges suverenitet også biland og enkelte områder med særstatus. Biland er en særnorsk betegnelse på områder som er underlagt norsk suverenitet, uten å være en del av Kongeriket Norge. Disse områdene kan derfor avgis til andre stater uten at det strider mot Grunnlovens paragraf 1 som slår fast at «… Kongeriket Noreg er eit fritt, sjølvstendig, udeleleg og uavhendekeg rike.» Alle de norske bilandene befinner seg på den sørlige halvkule og er dermed geografisk avskilt fra det norske fastlandet, de har heller ikke permanent bosetting; Bouvetøya er en subantarktisk øy i Sør-Atlanteren, Dronning Maud Land er en sektor av Antarktis og Peter I Øy er en vulkansk øy i Sørishavet. Dronning Maud Land og Peter I Øy er også omfattet av Antarktisk-traktaten og sådan gjenstand for internasjonal lov og regulering.

Norske områder med særstatus er alle regnet som del av Kongeriket og kan følgelig ikke avgis til andre stater. De nordligste delene av Fastlands-Norge, Finnmark og Nord-Troms, har særstatus og regnes som tiltakssoner – noe som innebærer blant annet lavere skatter for bedrifter og enkeltpersoner. I tillegg har Jan Mayen, en vulkansk øy uten permanent bosetning, og Svalbard, en øygruppe i Nordishavet, særstatus. Svalbard er underlagt Svalbardtraktaten og har en permanent bosetning.

Svalbardtraktaten

I tiden før første verdenskrig var det vanlig at statene ervervet og skaffet seg suverenitet over nye landområder gjennom ensidige tiltak, blant annet okkupasjon. I noen tilfeller ble også territoriell suverenitet avklart i kjølvannet av krig eller avtaler mellom stater. Manglende protester fra andre stater har tradisjonelt vært grunnlaget for suverenitetsavklaringer, og kalles stilltiende samtykke.

I tilfellet Svalbard utøver Norge suverenitet på øygruppen, og dette har gjennom flere år blitt anerkjent, enten uttrykkelig eller stilltiende av hele det internasjonale samfunnet. Norges anskaffelse av øyen var nokså annerledes enn det som var vanlig i tiden før første verdenskrig. Norge satt i gang en serie initiativer basert på åpenhet og konsultasjon for å få en tidlig avklaring på suverenitetsspørsmålet. Denne tilnærmingen var unik i samtiden. Fra unionsoppløsningen i 1905 og frem til utbruddet av Den første verdenskrigen arrangerte Norge en rekke internasjonale konferanser som skulle søke å avklare suverenitetsspørsmålet, blant annet ble det diskutert etableringen av et internasjonalt fellesstyre. Forslagene møtte imidlertid motstand og ble forkastet en etter en. Krigsutbruddet i 1914 satt en stopper for videre diskusjon.

Etter krigen tok Norge igjen initiativet til å finne en løsning for suverenitetsspørsmålet på Svalbard og temaet ble tatt opp på fredskonferansen i Paris i 1919. Spørsmålet kom på dagsorden i hovedsak på grunn av at Norge hadde lidd store tap under krigen til tross for å ha vært nøytrale. De seirende europeiske stormaktene følte også at de stod i takknemlighetsgjeld til Norge, som hadde sikret kommunikasjons- og forsyningslinjer via sjøveien og følgelig ble spørsmålet behandlet. To alternative forslag ble diskutert: Enten skulle Svalbard forvaltes av Norge på vegne av det internasjonale samfunnet eller full suverenitet for Norge, med enkelte rettigheter for utenlandske borgere. Sistnevnte løsning ble foreslått av Norge og godkjent på fredskonferansen. Traktaten sikrer at borgere og selskaper fra alle traktatland har lik rett til adgang og opphold på Svalbard. De skal også kunne drive fiske, fangst og næringsvirksomhet på like vilkår som norske borgere. All virksomhet på Svalbard er underlagt norsk lov, men ingen skal kunne forskjellsbehandles på bakgrunn av nasjonalitet. Skatter, gebyrer og avgifter som kreves inn skal ikke overstige det som kreves for å dekke utgiftene til administrasjonen av Svalbard – inntekter som norske myndigheter henter inn fra Svalbard skal altså kun brukes på Svalbard og kan ikke overføres til Fastlands-Norge.

Traktaten, som sikrer Norge full suverenitet over øygruppen og krever at Norge skal sikre likebehandling av borgere fra de andre signatarstatene på Svalbard, ble åpnet for tilslutning fra enhver stat gjennom en enkel meddelelsesprosedyre og dette gav traktaten raskt bred støtte. Per 2019 har 42 stater sluttet seg til Traktaten angående Spitsbergen-øygruppen av 9. februar 1920, vanligvis kalt Svalbardtraktaten. Traktaten trådte i kraft den 14. august 1925 og er en av få traktater fra krigsoppgjøret etter Den første verdenskrig som fremdeles er i kraft. Sovjetunionen ga sin formelle anerkjennelse i 1924 og sluttet seg til traktaten i 1935. Internasjonale, uttrykkelige og stilltiende annerkjennelse fra andre stater brakte øygruppens status som ingenmannsland til opphør. Norge innlemmet Svalbard formelt som del av Kongeriket i 1925 og Grunnlovens paragraf 1 fikk nå også betydning for Svalbard. Norges suverenitet på Svalbard er ikke omstridt internasjonalt, men noen ganger kan det likevel komme til uenighet mellom Norge og andre stater i spørsmål knyttet særlig til utnyttelse av øygruppen og traktatens tolkning. Nedenfor skal vi se på noen av disse utfordringene.

Kystvakten har ansvaret for å hevde norsk suverenitet på sjøterritoriet. Foto: Folk og Forsvar

Havretten og tolkningsutfordringer

På tross av at ingen utfordrer Norges suverenitet på Svalbard har utviklingen i den internasjonale Havretten siden 1925 skapt noen utfordringer for traktatens tolkning når det gjelder sjøterritoriet og rettighetene til ressursene i havet og på havbunnen utenfor Svalbard. Traktattolkning og manglende internasjonal rettspraksis har skapt grobunn for uenigheter mellom Norge og Russland, samt mellom Norge og noen av våre nærmeste og viktigste allierte – eksempelvis USA, Storbritannia og EU.

Havretten er en internasjonal avtale som regulerer det aller meste som har med havet å gjøre; alt fra fiske og oljeutvinning til miljøspørsmål, ferdsel og landegrenser. Prinsippet om et fritt hav går tilbake til 1600-tallet og på den tiden regnet man med at nasjonale rettigheter kun gjorde seg gjeldene for et smalt belte utenfor statens kystlinje. Alt hav utenfor denne grensen var internasjonalt farvann og således fritt for alle stater å benytte til ferdsel og ressursutnyttelse. På 1900-tallet begynte imidlertid verdens kyststater å ytre ønske om å utvide sine territorialfarvann, samt å utnytte ressursene på sin kontinentalsokkel. Utvidelsene kom gradvis og USA var et foregangsland. Etter hvert som internasjonalt samarbeid ble institusjonalisert gjennom FN-systemet holdt FN havrettskonferanser for å samkjøre de ulike kyststatens praksis. Totalt har det vært tre havrettskonferanser, men det er kun den første (1956) og den siste (1973-1982) som resulterte i avtaler. Den tredje konferansen resulterte i en konvensjon (UNCLOS III) som trådte i kraft den 14. november 1994.

Dagens havrettskonvensjon deler i praksis havterritoriet i tre deler, i tillegg til det indre farvannet (herunder regnes blant annet fjorder). Den første delen er territorialfarvannet, som strekker seg 12 nautiske mil (22 kilometer) ut fra kystlinjen. I territorialfarvannet har kyststaten full suverenitet, men utenlandske skip har rett til å forflytte seg gjennom en stats territorialfarvann (såkalt uskyld gjennomfart). Norges sjøterritorier inneholder området som strekker seg 12 nautiske mil ut fra vår kyst. Her gjelder norsk lovgivning og tvangsmakt vil kunne benyttes ved behov. Det er Kystvakten som har politimyndighet i norske sjøterritorium. I tillegg til territorialfarvannet har kyststatene også mulighet til å definere en tilstøtende sone på ytterligere 12 nautiske mil der de kan utøve jurisdiksjon over aktiviteter som smugling og illegal innvandring. Den tredje sonen er den såkalte økonomiske sonen. Her har kyststatene en eksklusiv rett til å utnytte naturressurser, andre stater har rett til fri bevegelse og til å legge undersjøiske kabler og rørledninger, men ikke utnytte ressursene da disse eies av den aktuelle kyststaten. Den økonomiske sonen kan strekke seg ut til 200 nautiske mil fra kysten. I tillegg til å klargjøre de tre sonene stadfester konvensjonen også at kyststatene har rettigheter over sin kontinentalsokkel selv om denne skulle strekke seg lenger ut en 200 nautiske mil. Konvensjonene etablerte også en domstol og et kontrollorgan, domstolen har imidlertid sjeldent blitt brutt da statene heller søker å løse tvister politisk enn å måtte risikere å tape saken for en internasjonal domstol. I de tilfeller der kyststater ligger nærmere hverandre enn 400 nautiske mil, som for eksempel mellom Norge og Danmark, er det opp til de involverte landene å bli enige om hvor grensen skal gå. Mellom venner kan det være vanskelig nok å få til en god fordeling, men mellom uvenner blir fordelingen som oftest mye mer komplisert.

Uenigheten mellom Norge og andre stater dreier seg i all hovedsak om Svalbardstraktatens geografiske rekkevidde og hvilke regler som skal gjelde for havet omkring Svalbard.  Norge mener imidlertid at Svalbards særstilling – og særlig prinsippet om at økonomiske ressurser ikke skal kunne overføres til Fastlands-Norge, kun gjelder Øyene og de 12 nautiske milene som utgjør territorialfarvannet, slik det står ordrett i Svalbardtraktaten, og at alle rettigheter til kontinentalsokkelen og den økonomiske sonen (kalt Fiskevernssonen) skal tilfalle Norge. Dette står imidlertid Norge alene om å mene.

Spesielt når det gjelder utnyttelse av ressursene på havbunnen kommer uenighetene til overflaten. I 2017 utfordret EU Norge ved å dele ut konsesjoner på snøkrabbefiske i området. Snøkrabben lever på havbunnen og reguleres etter reglene for kontinentalsokkelen. Konflikten over snøkrabben vil være viktig for å avklare spørsmål knyttet til potensiell oljevirksomhet. USA, Storbritannia og EU har alle signert Svalbardtraktaten men tolker den altså annerledes enn Norge. Russland på sin side sitter og følger spent med. Hvis man ikke kommer til enighet kan det også skape trøbbel mellom Norge og landets allierte på andre områder – som eksempelvis NATO-samarbeidet. Norges suverenitet over Fiskevernsonen og kontinentalsokkelen er viktig for oss og ikke nødvendigvis noe våre allierte er enige i.

Andre utfordringer

Når det gjelder vår nabo i øst, Russland, kan det å skape usikkerhet rundt Svalbard være fordelaktig på flere områder. I 2015 besøkte Russlands tidligere visestatsminister, Dimitri Rogozin, Svalbard på tross av at han stod på Norges og EUs sanksjonsliste. Å trekke Norges kontroll over Svalbard i tvil kan være fordelaktig både fordi det bidra til å skape ytterligere splid og usikkerhet både i Norge og blant våre allierte. I tillegg har Svalbard en svært strategisk plassering i en eventuell konflikt mellom NATO og Russland. Svalbard er en demilitarisert sone, men Norge har forbeholdt seg retten til å gripe inn dersom området nøytralitet skulle bli krenket på noen måte.

Foto: skjermdump twitter Dmitry Rogozin

Det er også andre utfordringer knyttet til Norges posisjon på Svalbard. Issmelting i Arktis gir nemlig mulighet for at Nordøstpassasjen kan åpnes for skipstrafikk. Dette gjør nordområdene stadig viktigere, og traktaten fra 1920 ble laget i en tid før dette var mulig og før man kunne utnytte områdets samlede ressurser slik vi gjør i dag. I 2018 kjørte det første store containerskipet, kalt Venta, gjennom Nordøstpassasjen. Det danske skipet fraktet russisk fisk og sørkoreansk elektronikk, og var ment som et prøveprosjekt. Store land som Kina og India er nå for alvor i ferd med å få øynene opp for nordområdene og deres interesser i nord kan potensielt øke spenningen ytterligere. Kinesiske myndigheter drømmer om en fast handelsrute i nord, da kan varene komme frem opptil to uker tidligere enn via dagens rute gjennom Indiahavet og Suezkanalen. I 2013, samtidig som Kina søkte medlemskap i Arktisk råd, spådde direktøren ved det kinesiske polarforskningsinstituttet at innen 2020 kunne mellom 5 og 15 prosent av Kinas eksport bli sendt via Nordøstpassasjen. Kina er en voksende stormakt, med interesser i hele verden, og de tenker strategisk og langsiktig ved å vende blikket mot nord. De ønsker internasjonalt samarbeid om utviklingen av de nye handelsrutene og har blant annet investert mye i infrastruktur i de nordlige delene av Russland. Etableringen av en polar silkevei er viktig for Kina, men det er ingenting som tyder på at de ønsker å erobre noen territorier i nord. Likevel så vil økte stormaktsinteresser i området trolig føre til økt rivalisering og stormaktsspill. Sommeren 2018 ble NATO tatt på sengen da 36 russiske marinefartøy dukket opp i Barentshavet for å gjennomføre den mest omfattende militærøvelsen på tiår. Russlands og Kinas interesser i nord bekymrer USA som måtte lage ny Arktis-strategi bare fire år etter den forrige ble publisert. Årsaken til revideringen hevdet USAs marineminister, Richard Spencer, var at «den hersens greien smeltet».

Mens Norge ser med skepsis på stormaktenes økende interesser i nord, har Danmark nå endret sin Grønnlandspolitikk. Frykt for at Kina skulle styrke sin posisjon på øyen ved å påta seg ansvaret for finansiering av øyas flyplasser fikk danske politikere til å investere et stort millionbeløp i prosjektet. Store kinesiske investeringer på øyen kan gi landet stor makt i området. Det er tette forbindelser mellom kinesiske virksomheter og myndighetene i Kina, og det er en risiko for at store investeringer fra kinesiske virksomheter kan gi Kinas myndigheter påvirkningskraft på lokalsamfunnet på Grønland, og på sikt true Danmarks suverenitet over Grønland. For Norges del er det også viktig å opprettholde en stabil tilværelse på Svalbard for at suvereniteten skal ha troverdighet. Etter avviklingen av kulldriften i Svea er det reiseliv og forskning som skaper grunnlaget for bosetningen. Selv om folketallet holder seg stabilt, har imidlertid andelen nordmenn på Svalbard gått jevnt nedover. I dag er kun 57 prosent norske borgere, sammenlignet med 70 prosent for bare ti år siden. Den 22. januar 2019 ble Ingvil Smines Tybring-Gjedde (Frp) utnevnt som Samfunnssikkerhetsminister. Hennes ansvarsområder er samfunnssikkerhet, beredskap og polarområdene. I mai 2019 besøkte hun Longyearbyen og en av hennes viktigste oppgaver her vil være å sikre at det skal være et norsk familiesamfunn i Longyearbyen. Utnevnelsen kommer på bakgrunn av at norske myndigheter nå ønsker å ha et større fokus på Svalbard, trolig som et resultat av den økte internasjonale interessen i området.

Hva med fremtiden?

I 2020 er det 100 år siden Svalbardtraktaten ble laget og selv om det ikke har vært noen åpen utfordring av norsk suverenitet på Svalbard, ser vi at potensialet for konflikt er tilstedet. Noe av det som oftest skaper konflikt i verden er uenighet over grenser, fordeling av ressurser og ulike grupper med sterke interesser – faktorer som i aller høyeste grad også er tilstedet på Svalbard. Internasjonal lov har fungert som en regulering og hindret eskalering, men klimaendringer, økte interesser hos partene og ulik traktatstolkning vil kunne skape utfordringer i årene fremover.

Foto: Folk og Forsvar

Publisert: 28.05.2019

Print Friendly, PDF & Email