Introduksjon til OSSE

Med sine 57 deltagerland er OSSE i dag verdens største regionale sikkerhetspolitiske organisasjon. OSSE arbeider for stabilitet, fred og demokrati for mer enn en milliard mennesker.

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) har sitt utspring i en rekke konferanser under Den kalde krigen. Hovedmålet var å skape en felles møteplass for landene fra Øst- og Vest-Europa. Mot slutten av Den kalde krigen var det mye fokus på nedrustningsavtaler og gjensidig tillitsskapning mellom de to blokkene.

Etter Den kalde krigen ble konferansene institusjonalisert, og arbeidsoppgavene har blitt svært mangfoldige. OSSE jobber i dag med konfliktavverging, krisehjelp, menneskerettigheter, samt økonomisk, teknisk og økologisk samarbeid. Organisasjonen består av 57 deltakende stater fra Europa og Sentral-Asia, samt USA og Canada.

Historisk bakgrunn

Det som i dag heter OSSE, er en videreføring av Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE). KSSE oppstod under Den kalde krigen. Europa var på det tidspunktet delt i to mellom øst og vest, men det var ønsker om et multilateralt forum for dialog og forhandlinger mellom de to blokkene. Stats- og regjeringssjefene fra 35 land møttes i Helsingfors i Finland fra juli til august 1975. De diskuterte europeisk sikkerhetspolitikk, menneskerettigheter, pressefrihet, miljø og avståelse fra bruk av vold ved konfliktløsning.

Etter konferansen signerte alle deltakerlandene Helsingfors-erklæringen. Dette var en av de første internasjonale avtalene som koblet spørsmål om fred og sikkerhet sammen med menneskerettigheter. Samtidig ble det forsøkt å ivareta statenes suverenitet. Istedenfor å være en formell traktat som ble ratifisert av signaturstatene, representerte erklæringen en politisk vilje til å samarbeide om sikkerhetspolitikk.

Basert på Helsingfors-erklæringen ble det gjennomført flere konferanser. I de første diskusjonene stod menneskerettigheter svært sentralt, men senere ble også nedrustning diskutert. CFE-avtalen (Conventional Forces in Europe) var en svært omfattende nedrustningsavtale som ble inngått i 1990. Den innebar et maksimumsantall for hver våpentype hver side kunne inneha, og ved fristen for oppfyllelsen av avtalen i 1995 var reduksjonen omtrent gjennomført.

Undertegnelsen av CFE-avtalen og toppmøtet mellom de 34 deltakerlandene den 9. november 1990 i Paris markerte slutten på Den kalde krigen i Europa. På toppmøtet ble også de første faste KSSE-institusjonene vedtatt opprettet. I 1994 ble det vedtatt at KSSE skulle gå over til å bli en organisasjon, og den 1. januar 1995 startet dagens OSSE sin virksomhet.

Virksomhet

Oppgaver

En stor del av arbeidet OSSE utfører består av å styrke det økonomiske og sikkerhetspolitiske samarbeidet i den europeiske regionen, med særlig fokus på konflikthåndtering og menneskerettigheter. Arbeidet kan deles inn i tre dimensjoner: politikk og militære spørsmål (politico-military), økonomi og miljø (economic and environmental), og den mellommenneskelige dimensjonen (human). Organisasjonens helhetlige tilnærming til konflikt innebærer flere ulike aktiviteter innen hver dimensjon.

Den politisk-militære dimensjonen innebærer våpenkontroll, grensekontroll, konfliktforebygging, militærreform og politisamarbeid. Økonomi og miljø-dimensjonen innebærer å bekjempe korrupsjon og andre typer økonomisk kriminalitet, og å bekjempe økologiske sikkerhetstrusler. Den mellommenneskelige dimensjonen innebærer demokratisering, valg, pressefrihet, utdanning, likestilling, minoriteters rettigheter og å bekjempe menneskesmugling.

Operasjoner

Krisehåndtering har vært kjernen i OSSE sitt arbeid siden opprettelsen. Organisasjonen arbeider med å hindre at konflikter oppstår, driver med megling i pågående konflikter, og bistår også med gjenoppbygging etter at en konflikt er avsluttet. Gjennom feltoperasjoner er OSSE til stede i konfliktområder. En feltoperasjon blir etablert på invitasjon fra det landet den vil finne sted i, og operasjonens mandat blir bestemt ved enstemmighet av alle OSSE-landene.

OSSE gjennomfører ikke militære operasjoner der de aktivt griper inn i en konflikt (slik både NATO og EU kan gjøre). Alle OSSEs ansatte ved feltkontorene er ubevæpnet og vil trekkes ut av landet dersom det blir for farlig. OSSE kan imidlertid be om militær støtte fra NATO eller EU dersom det skulle være behov og vertslandet godkjenner det.

OSSE oppretter i utgangspunktet kun feltkontor i deltakende staters territorium. Men de siste 15 årene har det blitt diskutert om organisasjonen også bør engasjere seg utenfor deltakerlandenes områder.

Organisering

Til tross for at den er verdens største sikkerhetspolitiske organisasjon, har OSSE svært få ansatte sammenlignet med mange andre organisasjoner. Per 2021 jobber rundt 3500 personer for OSSE. OSSEs øverste administrative leder er generalsekretæren. Den politiske organisasjonen består av møter på ulike nivåer. Ved behov arrangeres det toppmøter mellom stats- og regjeringssjefer, som legger retningslinjene for virksomheten videre.

Formannskapet i OSSE går på rundgang mellom deltakerlandene, og skiftes hvert år. Utenriksministeren i det landet som har formannskapet fungerer som Chairman-in-Office. Vedkommende skal koordinere arbeidet til OSSE-institusjonene, representere organisasjonen, samt følge opp aktiviteter knyttet til konfliktforebygging, krisehåndtering og rehabiliteringsarbeid. OSSE arbeider etter enstemmighetsprinsippet, men beslutningene som treffes er ikke juridisk bindende.

Ministerrådet (Ministerial Council) består av utenriksministrene i medlemslandene, som møtes på slutten av hvert år for å gå gjennom OSSEs aktiviteter og enes om overordnede retningslinjer. Embetsrådet (Senior Council) arrangeres i forkant av ministermøtene, med nasjonale byråkrater på høyt nivå.

Hver uke møtes medlemsstatenes OSSE-ambassadører i Det permanente råd (Permanent Council) i Wien, som er organisasjonens hovedorgan for beslutninger. I tillegg møtes de i Forumet for sikkerhetssamarbeid (Forum for Security Cooperation) der avgjørelser om de militære aspektene ved sikkerhetspolitikken tas.

Parlamentarikerforsamlingen, med sete i København, består av 323 medlemmer fra de 57 deltakerlandene. Forsamlingens hovedoppgave er å tilrettelegge for mer dialog mellom de nasjonale parlamentene, men har også andre sentrale oppgaver.

OSSE har etablert flere institusjoner for å gjennomføre sine svært mangfoldige oppgaver. Det omfatter blant annet: et kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR), en høykommisær for nasjonale minoriteter (HCNM), et pressefrihetsombud, og en voldgiftsdomstol.

Dagens situasjon

Strukturelle utfordringer

Mange av OSSEs medlemsland har fortsatt en lang vei å gå i demokratibyggingen, som for eksempel Kasakhstan og Belarus, som ofte regnes som diktaturer å være. OSSE kan imidlertid ikke bidra med mer assistanse og reformbygging i disse landene enn det de selv ønsker å gå med på.

Behovet for samtykke fra medlemslandene før OSSE igangsetter aktiviteter legger naturlig nok noen begrensninger på arbeidet, særlig når det gjelder demokratibygging. Dette foregår ofte gjennom aktiviteter som bistand til valggjennomføring, promotering av likestilling og respekt for menneskerettigheter, beskyttelse av minoriteter og pressefrihet.

Russland har uttrykt sterk misnøye med et OSSE som de mener har blitt et verktøy for å fremme de vestlige statenes egeninteresser. For eksempel anklaget Russland OSSE for å ha blandet seg inn på den pro-vestlige Viktor Yushchenkos side under Oransje-revolusjonen i Ukraina i 2004. På grunn av uenigheter har Russland blant annet valgt å trekke seg fra CFE-avtalen om nedrustning.

Russland ønsker en helhetlig reform av OSSE. Dette innebærer en sentralisering av institusjoner og feltkontorer slik at de blir mer ansvarlige til de organene der alle medlemmer er representert og beslutninger tas ved enstemmighet. De vestlige landene motsetter seg denne reformtanken av frykt for at det vil innebære stans i alt arbeid innen den mellommenneskelige dimensjonen.

Sikkerhetspolitiske utfordringer

En stor utfordring for OSSE er å få til en felles forståelse blant medlemslandene for hvilke verdier man ser på som universelle, og hvordan disse skal komme til uttrykk i demokratiske prosesser. Uenighetene har blitt tydeligere siden 2004. Både Russland og flere av de østlige landene mener at organisasjonens arbeid preges av en geografisk og tematisk ubalanse.

Særlig går det et skille mellom landene i vest som ønsker et fokus på den mellommenneskelige dimensjonen, og de østlige landene som ønsker mer vekt på den politisk-militære dimensjonen. Russland har også ved flere anledninger gitt uttrykk for at de føler seg urettferdig kritisert for manglende reformer, manglende utvikling av demokrati, samt anklager om brudd på menneskerettigheter.

Den politiske uenigheten utgjør også et hinder for hvilke aktiviteter organisasjonen får til. Russland sørget for eksempel for at grenseovervåkningsoperasjonen i Georgia ble nedlagt, på tross av at de fleste medlemsland så på den som et viktig bidrag til regional stabilitet. Uenigheter innad i OSSE over de fastlåste konfliktene i Moldova, Georgia, Ukraina og Armenia/Aserbajdsjan gjør det også vanskelig for statene om å enes om andre, mer generelle spørsmål.