Introduksjon til NATO

At land inngår militærallianser ved trusler om krig, er ikke et nytt fenomen. Det som imidlertid skiller NATO fra tidligere forsvarsallianser, er at det er en institusjonalisert allianse. Det vil si at det fra starten av var klart at dette skulle være noe mer enn bare en midlertidig forsvarsallianse.

Da NATO ble opprettet sa den første generalsekretæren, den britiske generalen lord Hastings Ismay, at man trengte alliansen for ”å holde russerne ute, amerikanerne inne og tyskerne nede”. Og i det store og hele er dette veldig beskrivende for NATOs virke i starten av Den kalde krigen. I Europa var man livredde for at det skulle bryte ut en ny krig. Sovjetunionens handlinger i Øst-Europa skremte mange i Vesten, og særlig invasjonen i Tsjekkoslovakia i 1948 var essensiell for tanken om opprettelsen av NATO. Det var stor frykt for at USA ville trekke sine styrker ut av Europa, og gå tilbake til isolasjonspolitikken slik som etter Den første verdenskrig. I tillegg var det frykt for at Tyskland ville vokse seg stor og mektig, og starte tredje verdenskrig.

Løsningen på alle disse tre problemene var NATO; en forsvarsallianse som ville garantere medlemmenes sikkerhet mot et eventuelt sovjetisk angrep, en garanti for at USA ville forbli engasjert i hva som skjedde på det europeiske kontinentet, og en mulighet til å holde kontroll på gjenreisningen av Tyskland.  Forsvarsalliansen er tuftet på Den nordatlantiske traktat, også kalt Atlanterhavspakten der artikkel V er særlig sentral. Den legger til grunn at et angrep på ett eller flere NATO-medlemmer er et angrep på alle, og at alle allianselandene dermed vil kunne utøve retten til kollektivt selvforsvar.

Ved organisasjonens opprettelse bestod NATO av 12 land, men antall land som er tilsluttet organisasjonen har økt gradvis frem til dagens (snart) 30 medlemmer. Organisasjonen har fra sin opprinnelse gjennomgått en kraftig utvikling fra å ha et klart definert trusselbilde med fokus på forsvar av eget territorium, til å være en aktiv bidragsyter i internasjonale krisehåndteringsoperasjoner.

Mørkeblå: medlemmer. Lyseblå: Membership Action Plan. Gul: Individual Partnership Action Plan. Oransje: Partnerskap for fred. Rød: Middelhavsdialogen. Grønn: Partners across the globe. Foto: Wikimedia Commons

Opprettelse

Den nordatlantiske traktat ble signert av 12 vestlige land den 4. april 1949 i Washington D.C. og med det ble forsvarsalliansen NATO opprettet. Bakgrunnen for grunnleggelsen var frykt for Sovjetunionens økende makt i Europa, sist vist ved kommunistenes maktovertakelse i Tsjekkoslovakia i 1948, samt det stadig dårligere forholdet til Vesten. Hovedformålet til alliansen var å avskrekke stater utenfor organisasjonen – og da spesielt Sovjetunionen – fra å angripe medlemslandenes territorium. Således kan opprettelsen av NATO også leses som en indikasjon på at medlemslandene ikke hadde tiltro til at FN nødvendigvis ville være i stand til å forhindre ny krig. I tillegg til å være en forsvarsallianse, skulle NATO arbeide for konfliktløsning med fredelige midler, fremme utvikling av fredelige relasjoner i internasjonal politikk og oppmuntre til økonomisk samarbeid mellom medlemslandene. F

Kjernen i NATO var – og er den dag i dag – artikkel 5 som sier at: ”Partene er enige om at et væpnet angrep mot en eller flere av dem i Europa eller Nord-Amerika skal betraktes som et angrep mot dem alle, og er følgelig blitt enig om at hvis et slikt væpnet angrep finner sted, vil hver av dem under utøvelsen av retten til individuelt eller kollektivt selvforsvar, som er anerkjent ved artikkel 51 i De forente nasjoners pakt, bistå den eller de angrepne parter ved enkeltvis og i samråd med de andre parter straks å ta slike skritt som den anser for nødvendig, derunder bruk av væpnet makt, for å gjenopprette det nordatlantiske områdes sikkerhet. Ethvert slikt væpnet angrep og alle forholdsregler som blir tatt som følge av dette, skal øyeblikkelig meldes til Sikkerhetsrådet. Slike forholdsregler skal bringes til opphør når Sikkerhetsrådet har tatt de skritt som er nødvendige for å gjenopprette internasjonal fred og sikkerhet.”

Signeringen av Atlanterhavspakten den 4. april 1949. Foto: Wikimedia Commons

Organisering

Hovedkvarteret til NATO ligger i Brussel og består av medlemslandenes delegasjoner med sivilt og militært personell, samt diplomater. I tillegg er det ansatte som jobber direkte for NATO og dermed ikke er underlagt medlemslandenes delegasjoner.

Generalsekretæren

Generalsekretæren leder driften av NATO, og er ansvarlig for å koordinere alliansens arbeid. Arbeidsoppgaver inkluderer også å lede flere av de sentrale organene i alliansen, som Det nordatlantiske råd, komiteen for forsvarsplanlegging, komiteen for kjernefysiske saker, Rådet for euroatlantiske partnerskap, Gruppen for Middelhavssamarbeid, og NATO-Ukraina kommisjonen. Generalsekretæren er også øverste leder for de internasjonalt ansatte på hovedkontoret. Det er ingen formell prosess for å bli valgt som generalsekretær, men medlemmene blir enige om hvem som skal ta over rollen. Denne prosessen foregår som oftest gjennom diplomatiske kanaler, og holdes hemmelig. Samtlige generalsekretærer har vært europeere. Siden den 1. oktober 2014 er det norske Jens Stoltenberg som innehar denne stillingen.

Det nordatlantiske råd (NAC)

NATOs høyeste sivile organ er Det nordatlantiske råd (NAC), som består av medlemslandenes faste representanter, kalt ambassadører. Ambassadørene møtes minst en gang hver uke, og to ganger i året avholdes det større møter der utenriksministrene deltar. Rådet kan også møtes på forsvarsministernivå, eller ved statsoverhodene i helt spesielle tilfeller. Møtene ledes av generalsekretæren og det er her de store avgjørelsene om NATOs planer og fremtidige handlinger blir tatt. Alle beslutninger tas ved enstemmighet. Det er opprettet flere komiteer der saker behandles før de blir tatt opp i Rådet. Det er for eksempel komiteer for kjernefysiske saker, politiske saker, forsyninger, infrastruktur, samband, forskning, miljøvern, budsjett, sivil beredskap, og informasjon.

Militærkomiteen

NATOs militærkomité er organisasjonens øverste militære organ, underlagt politisk styring av Det nordatlantiske råd. Militære representanter fra medlemslandene treffes etter møtene i Det nordatlantiske råd for å følge opp avgjørelser som har militære konsekvenser, og tre ganger i året møtes komiteen på forsvarssjef-nivå. Hovedoppgaven er å komme med militærstrategiske og politiske råd, og alle beslutninger fattes ved enstemmighet. Før enhver militær aktivitet godkjennes av Det nordatlantiske råd, vil Militærkomiteen konsulteres. Komiteen har også ansvaret for å utvikle NATOs militærdoktrine og bistår i arbeidet med å utvikle det overordnede strategiske konseptet, utvikle langtidsvurderinger av kapabiliteter og styrkeforhold i land og områder som utgjør en trussel for NATOs interesser.

Kommandostruktur

Organisasjonen har to hovedkommandoer, Allied Command Operations (ACO), som er lokalisert ved Supreme Headquarters Allied Powers Europe (SHAPE) i Mons i Belgia, og Allied Comand Transformation (ACT) ved Hedquarters Supreme Allied Commander Transformation (HQ SACT) i Norfolk, Virginia, USA. Den overordnede strategiske kommandoen for operasjoner, ACO, har ansvaret for planlegging og gjennomføring av alliansens militære operasjoner, og består av et lite antall hovedkvarter med hver sin spesifikke rolle. Lederen av ACO er The Supreme Allied Commander Europe (SACEUR), General Curtis M. Scaparrotti fra USA. Transformasjonskommandoen, ACT, har ansvaret for utviklingen av alliansens styrker, strukturer, kapabiliteter og doktrine. Hovedoppgavene inkluderer utdanning, trening og øvelse. Lederen er Supreme Allied Commander Transformation (SACT), general Denis Mercier fra Frankrike.

Utvikling

NATO spilte en viktig rolle som sikkerhetsgarantist for medlemslandene under hele Den kalde krigen. Likevel ble ikke artikkel V utløst – det var aldri et angrep på et av NATOs medlemsland. I denne perioden ble NATO utvidet tre ganger; med Hellas og Tyrkia i 1952, Vest-Tyskland i 1955, og Spania i 1982. I 1966 trakk Frankrike seg ut av NATOs felles militære kommando fordi president Charles de Gaulle mente denne i for stor grad fremmet USAs interesser, og fordi de ønsker å beholde den nasjonale kontrollen over de kjernefysiske våpnene. Frankrike forble et politisk medlem i alliansen, men gikk ikke tilbake til den militære delen av samarbeidet før i 1993.

Under Den kalde krigen var den internasjonale sikkerhetspolitikken relativ oversiktlig, med en klar hovedfiende; Sovjetunionen. Særlig var dette tilfellet etter opprettelsen av Warszawa-pakten i 1955 som bidro til et splittet Europa som hvilte på gjensidig avskrekking. Det var aldri noen tvil om hvem som ville stå bak et angrep, hvem som utgjorde trusselen, og hvem man skulle trene for å forsvare seg mot. Med Sovjetunionens plutselige og overraskende fall og oppløsning, endret dette seg så å si over natten. Med ett var NATOs hovedfiende, og årsak til dennes opprettelse i utgangspunktet, borte. NATO gikk inn i en form for identitetskrise, der det ble diskutert hva man så skulle gjøre med NATO. Kanskje ville det være like greit å legge ned alliansen?

Relativt raskt kom medlemslandene likevel frem til at NATO kunne spille en rolle i den nye sikkerhetspolitiske ordenen som vokste frem etter Den kalde krigen. Men for å kunne være en relevant organisasjon, måtte man omdefinere hva alliansen faktisk skulle ha som hovedoppgaver. ”Out of area, or out of business” sa medlemmene – vi må engasjere oss i sikkerhetspolitiske utfordringer utenfor medlemslandenes territorium, eller så må vi legge ned NATO. Medlemmene ble enige om at artikkel V og kollektivt forsvar fortsatt skulle være kjernen i samarbeidet, men samtidig skulle alliansen bli et sikkerhetspolitisk verktøy for å håndtere utfordringer også utenfor eget kjerneområde. Konseptet har vært veldig omstridt fordi det også åpnes for intervensjoner uten et tydelig FN-vedtak, noe bombingen i Kosovo i 1999 imidlertid er det eneste eksempel på (se mer om dette under ”Operasjoner”).

Artikkel 10 i Atlanterhavspakten sier at enhver europeisk stat som er i stand til å overholde paktens forpliktelser, kan bli medlem (en såkalt open door policy), og etter Den kalde krigens slutt åpnet denne muligheten seg for de tidligere sovjetstatene. Russland var imidlertid svært skeptisk til en utvidelse inn i det tidligere området til Warszawa-pakten. I et forsøk på å skape en plattform for samarbeid og dialog med russerne, og ikke minst økt tillit mellom partene, ble det opprettet et fast samarbeidsråd mellom Russland og NATO.

I 1994 etablerte NATO Partnerskap for fred (PfP) som fortsatt er det største forum for samarbeid med land som ikke er medlem av alliansen. Mange nye medlemsland startet først som partnerland, men det er også partnerland som ikke primært ønsker medlemskap, kun et samarbeid med NATO gjennom PfP. Middelhavsdialogen ble initiert i 1994 og er et samarbeidsforum mellom NATO og nasjoner i Nord-Afrika for å øke sikkerheten og stabiliteten utenfor Europas grenser. Russland ble med i PfP allerede i 1994, og i 1997 ble samarbeidet med Russland styrket med Grunnpakten (Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security). Det ble enighet mellom Russland og NATO at de ikke vurderte hverandre som motstandere, og at begge parter skulle arbeide for et stabilt og fredelig Europa med et felles ønske om sterkere stabilitet og sikkerhet i Europa.

I 1999 valgte man blant 12 søkerland ut de tre første østeuropeiske landene for å bli medlem i NATO; Polen, Ungarn og Den tsjekkiske republikk. Samarbeidsrådet mellom Russland og NATO fungerte ikke optimalt, og i 2002 ble NATO-Russlandsrådet (NRC) etablert. Der er Russland representert på lik fot med representanter fra alle NATO-land. Rådet ledes av generalsekretæren i NATO, og beslutninger tas ved konsensus. Istanbul-initiativet ble igangsatt i 2004, med mål om å bidra til langvarig regional sikkerhet ved å tilby land i Midtøsten en bilateral samarbeidsavtale med NATO. I 2004 ble også Bulgaria, Estland, Latvia, Litauen, Romania, Slovakia, og Slovenia tatt opp i alliansen, og i 2009 fulgte Albania og Kroatia. NATO har dermed gått fra 12 medlemsstater ved opprettelsen, til 28 i 2017. 

Etter Russlands annektering av Krim og krisen i Ukraina, ble det i april 2014 besluttet å fryse det praktiske militære og sivile samarbeidet med Russland i NRC og i Det euroatlantiske partnerskapsrådet (EAPC). Det var likevel en enighet om å holde kanalene for politisk dialog åpne. For eksempel møttes partene på ambassadørnivå to ganger i 2016 for å diskutere Ukraina og europeisk sikkerhet.

Artikkel V har kun blitt brukt i etterkant av 11. september-angrepene på USA, men også artikkel IV er verdt å merke seg. Den slår fast at ”Partene vil rådslå med hverandre når som helst en av dem mener at noen parts territoriale ukrenkelighet, politiske uavhengighet eller sikkerhet er truet”. Bruk av artikkel IV har blitt langt mer sentral de siste årene, og de nye sikkerhetsutfordringene innebærer at mange situasjonen som ikke faller inn under artikkel V, vil kunne utløse denne.

Operasjoner

I likhet med FN har heller ikke NATO egne militære styrker, og er derfor avhengig av bidrag fra medlemslandene når de igangsetter en operasjon. Enhver operasjon må dessuten ha konsensus blant alliansens medlemmer før den kan bli iverksatt. Under følger en presentasjon av noen av de mest sentrale NATO-operasjonene. En komplett liste over NATOs oppdrag og operasjoner finnes her.

I kjølvannet av Den kalde krigen, skulle NATO for første gang virkelig få testet ut sin evne til å utføre ”out of area”-operasjoner. Bosnia-krigen brøt ut i 1992, som en konsekvens av oppløsningen av Jugoslavia. Som en følge av konflikten og en svært prekær situasjon i Bosnia med blant annet overgrep på sivil befolkningen, vedtok FNs sikkerhetsråd en resolusjon der en flyforbudssone over sentrale deler av Bosnia og Hercegovina ble opprettet. NATO iverksatte denne, og den 28. februar 1994 gjennomførte NATO sin første krigshandling ved å skyte ned fire bosnisk-serbiske fly som brøt dette forbudet. I 1995 ble Dayton-avtalen inngått og NATO ble bedt av FN om å overvåke iverksettingen av denne. Det resulterte i en styrke på rundt 60 000 mann, den såkalte IFOR (Implementation Force), som gikk inn i Bosnia under FN-mandat, for å overvåke fredsavtalen.

Fra det norske bidraget til NATOs KFOR-styrke i Kosovo. Foto: Tomas Moss/Forsvarets Mediearkiv

I 1999 kom en ny milepæl i NATOs historie. Kosovo var en provins sør i Serbia, som igjen var en del av Jugoslavia. I 1992 startet Kosovos frigjøringshær en løsrivelseskamp fra Jugoslavia, og det utviklet seg til en borgerkrig mellom kosovoalbanere og etnisk serbere med grove brudd på menneskerettighetene fra begge parter. Flere FN-resolusjoner fordømte volden og den serbiske presidenten Slobodan Miloševićs handlinger, men Sikkerhetsrådet klarte ikke å enes om en militær intervensjon. Tross den fastlåste situasjonen i Sikkerhetsrådet, og etter at forhandlingene mellom partene gikk i stå, startet NATO en ti uker lang bombing av alle større jugoslaviske byer for å bringe Milosevicc i kne. Den 10. juni ble fredsavtalen undertegnet og jugoslaviske styrker ble trukket ut. For første gang grep NATO inn overfor en stat på grunn av måten staten behandlet egne borgere, noe som brøt med prinsippet om staters interne suverenitet, som har stått sterkt siden 1648. Noen mener at NATOs bombing var et klart brudd på folkeretten siden det ikke forelå noe FN-mandat. Andre, blant annet daværende utenriksminister i Norge Knut Vollebæk, mente at handlingene ikke brøt med folkeretten ettersom det kunne regnes som bistand til selvforsvaret av Kosovo og folket der. NATOs begrunnelse for inngripen var de prekære humanitære hensyn, samt at krisen utgjorde en trussel mot europeisk sikkerhet og stabilitet. Likevel har det ikke skjedd siden at NATO involverer seg i en konflikt uten FN-mandat, selv om mange mener at borgerkrigen i Syria fra 2012 ville oppfylt de samme hensyn som Kosovo gjorde i 1999. Etter fredsavtalen ble en NATO-ledet fredsbevarende styrke med FN-mandat – KFOR – utplassert i Kosovo for å skape og opprettholde fred og sikkerhet i landet.

Terrorangrepene på USA den 11. september 2001 var det aller første angrepet på et medlemsland i NATOs historie. Da NATO ble grunnlagt og artikkel V utformet, var medlemmene sikre på at et angrep på et medlemsland ville komme i form av tradisjonell maktbruk, der én stat invaderer en annen. Angrepene på USA var imidlertid ikke utført av en statlig aktør, men en terrororganisasjon, og var dermed en god illustrasjon på at den sikkerhetspolitiske situasjonen i verden hadde endret seg. Selv om det ikke var den type angrep medlemmene så for seg da artikkel V ble utformet, ble de enige om at terrorangrepet var et angrep på et medlemsland, og at artikkel V skulle aktiveres. Dette var første – og hittil eneste – gang denne artikkelen har blitt brukt, og to operasjoner ble startet: Operation Eagle Assist og Operation Active Endeavour. Førstnevnte bestod av alliert overvåkning av USAs luftrom for å forhindre flere lignende angrep, mens sistnevnte skulle overvåke skipstrafikken i Middelhavet og forhindre transport av terrorister eller våpen. Active Endeavour ble avsluttet i oktober 2016, etterfulgt av Sea Guardian, en mer generell sikkerhetsoperasjon.  

Invasjonen i Afghanistan i etterkant av 11. september, Operation Enduring Freedom, var ikke en NATO-operasjon, men en USA-ledet flernasjonal militær operasjon. I desember 2001 vedtok FNs sikkerhetsråd å opprette stabiliseringsstyrken ISAF, etter anmodning fra afghanske myndigheter om å sikre Kabul og andre sentrale områder fra Taliban og al-Qaida. Først gikk ledelsen av ISAF på rundgang mellom deltakerlandene, men i 2003 tok NATO over kommandoen. Oppdraget ble avsluttet i 2014 og erstattet av operasjonen Resolute Support Mission som heller ikke er en stridsoperasjon, men skal gi støtte til afghanske myndigheter og sikkerhetsstyrker i form av opplæring og rådgivning.

I februar 2011 spredte det som er omtalt som Den arabiske vår seg til Libya. President Muammar al-Gaddafi forsøkte å stanse opprøret med militærmakt, og etter flere alvorlige hendelser, samt en uttalelse om at regimet ville kjempe «til siste mann, siste kvinne og siste kule», vedtok FNs sikkerhetsråd en resolusjon der de oppfordret medlemsland til å delta i militære operasjoner mot den libyske regjeringen og dens brudd på menneskeheten. Situasjonen ble sett på som akutt, fordi Gadaffis styrker nærmet seg Benghazi, og man fryktet en massakre av sivilbefolkningen. Dette var første gang en FN-resolusjon ble vedtatt for å beskytte folket mot sin egen statsleder. NATO igangsatte Operasjon Unified Protector for å håndheve flyforbudssonen over landet, og på den måten beskytte sivile i landet. Selv om operasjonen i Libya ved første øyekast ser ut til å være selve beviset på at det har vært en skifte i tankegangen for internasjonalt sikkerhetspolitisk samarbeid, er det likevel flere forhold som taler imot. For eksempel var det få land som bidro til operasjonen, selv blant NATO-medlemmene. I tillegg overgikk de militære midlene brukt i operasjonen det som kanskje var nødvendig for å avverge massakren i Benghazi, Dette har fått NATOs kritikere til å stille spørsmålstegn ved om det humanitære argumentet ble brukt som et skalkeskjul for å få til en regimeendring i landet. I tillegg var det ingen reell vilje blant de deltakende landene til å risikere tap av egne soldater, noe som førte til en luftoperasjon uten soldater på bakken for å gi humanitær hjelp. Det har også vært liten vilje i det internasjonale samfunnet for videre engasjement i Libya etter regimets fall selv om situasjonen i landet er kaotisk, med kamphandlinger, brudd på menneskerettigheter, og hundretusener på flukt.

Norges samarbeid med NATO

Møte mellom statsminister Erna Solberg og Generalsekretær Jens Stoltenberg i Brussel 2016. Foto: Statsministerens kontor /Flickr

Før NATO-toppmøtet i Warszawa den 8.-9. juli 2016 sa statsminister Erna Solberg at ”NATO er grunnpilaren i norsk sikkerhetspolitikk og en garantist for vår sikkerhet”.

I oversikten over NATOs operasjoner ser vi at Norge har deltatt i et overveldende flertall av dem, noe som understreker den sterke rollen alliansen har i Norge i dag. Det var likevel langt fra sikkert at Norge ville ta del i samarbeidet da det ble grunnlagt i 1949. Det tyske angrepet på Norge den 9. april 1940 hadde uten tvil demonstrert at Norge ikke hadde mulighet til å stå imot en invasjon. Riktig nok hadde Sovjetunionen spilt en viktig rolle i frigjøringen av Finnmark, men forholdet mellom øst og vest ble stadig dårligere. Mange var engstelige for en mulig sovjetisk invasjon, vel vitende om at Norge alene ikke ville være i stand til å gjøre motstand. Samtidig var det jo ingen garanti for at NATOs artikkel V ville fungere i praksis, Norges forhold til Sovjetunionen var relativt godt, og man ønsker for all del ikke å provosere den mektige naboen i øst mer enn nødvendig.

Etter heftig debatt og et svært delt folk, ble det likevel til at Norge ble med i NATO i 1949. Kompromisset som gjorde dette mulig var tre såkalte selvpålagte restriksjoner som la begrensninger på det norske medlemskapet; ingen baser med fremmede styrker på norske områder i fredstid, ingen atomvåpen på norsk jord, og ingen NATO-øvelser skulle avholdes i områder øst for 24 grader i Finnmark. Disse bidro til en balanse mellom avskrekking og beroligelse i forholdet til Sovjetunionen under Den kalde krigen. Norge var et av landene som bidro aktivt med bombefly (seks av 400) til NATOs omdiskuterte inngripen i Kosovo i 1999, og bidro også senere med styrker til KFOR. I etterkant av 11. september har Norge bidratt i en rekke NATO-operasjoner av ulik karakter.

Først og fremst har dette vært operasjoner med hensikt om å bekjempe terrorisme, som Active Endeavour og ISAF. Ettersom førstnevnte var en maritim operasjon har flere norske fartøyer, både fregatter, minesveipere og ubåter deltatt. Sistnevnte var operasjonen i Afghanistan hvor norske spesialstyrker spilte en sentral rolle. Over 8000 norske soldater har deltatt i den 13 år lange ISAF-operasjonen i Afghanistan, noe som gjør den til den desidert største og lengste deltakelsen fra norsk side i en NATO operasjon. Norge har også vært deltakende i støtteoperasjonen «Baltic Accession» der NATO påtok seg oppgaven å beskytte baltisk luftrom frem til de baltiske statene selv kunne ivareta denne oppgaven. Den siste store operasjonen med norsk deltakelse var flyforbudssonen over Libya i 2011. Her deltok seks norske jagerfly og disse sto for en stor andel av oppdragene. Norge deltar også med 200 militært personell i NATOs multinasjonale styrke i Polen, Estland, Latvia og Litauen som del av den nylig vedtatte eFP-konseptet (se lenger ned).

Norge har også stått i spissen for gjennomføringen av FNs sikkerhetsråds resolusjon 1325 om Kvinner, fred og sikkerhet i NATOs arbeid, som blant annet går ut på å sikre kvinners rolle i fredsprosesser, stabiliseringsarbeid og bekjempelse av seksualisert vold. I 2014 ble norske Jens Stoltenberg valgt til NATOs generalsekretær.

Utfordringer

Strukturelle utfordringer

En av de største bekymringene er økonomi, da mange av medlemslandene har synkende forsvarsbudsjetter.  Organisasjonen har ikke et felles forsvarsbudsjett, men er avhenging av hvert medlemslands militære bidrag for å løse oppdrag. De siste årene har USA tatt så mye som ¾ av regningen for NATOs militære aktiviteter, og de har sagt klart i fra om at de europeiske landene må bidra med mer. På toppmøtet i Wales i 2014 ble NATO-medlemmene enige om at de skulle bruke minst 2 % av BNP på forsvar. I 2016 var det imidlertid bare USA (3,6 %) Hellas (2,4 %), Storbritannia (2,2 %), Estland (2,2 %) og Polen (2,0 %) som møtte dette kravet. Norge brukte 1,5 % og lå dermed på åttendeplass. I følge NATO brukte medlemmene (unntatt USA) 251 milliarder dollar på forsvar i 2016, 105 milliarder dollar mindre enn hvis alle møtte 2 % målet. Hvis Tyskland, Italia, Canada, Spania og Nederland møtte målet ville dette utgjøre 80 milliarder dollar, nesten hele gapet. Alle disse fem ligger blant NATOs topp 10 medlemmer etter BNP, altså blant de rikeste medlemmene.

En annen stor utfordring er å samle alliansen politisk. De gamle medlemmene fra Vest-Europa og de nyere fra Øst-Europa har ofte ulike synspunkt på hva som bør være NATOs hovedprioriteringer. For eksempel er det de østeuropeiske statene som oftest tar til ordet for at NATO først og fremst er nødt til å være en garanti for medlemmenes sikkerhet, og at artikkel 5 er det aller viktigste ved alliansen. Likevel var det stor enighet blant medlemslandene på toppmøtet i Warszawa i 2016 å snu fokuset ”hjemover”. ISAF-operasjonen har tappet alliansen for mye ressurser over en lengre periode, og det er nok ikke noen stor entusiasme for å ta på seg et slikt oppdrag igjen i nær fremtid. I tillegg må NATO ta stilling til eventuelt videre utvidelser. Alliansen har en åpen dør-politikk og land som ønsker medlemskap kan fritt søke om dette – selv om det ikke er noen garanti for å bli tatt opp. Flere land har uttrykt ønske om medlemskap i NATO, blant andre Makedonia, Georgia, Ukraina, og Bosnia-Hercegovina. NATO har et program – Membership Action Plan (MAP) – for land som er på stadiet før medlemskap. Makedonia blir NATOs 30. medlemsland etter at navnestriden med Hellas er løst ved at landet skifter navn til Nord-Makedonia. Montenegro ble NATOs 29 medlemsland i 2017. Montenegro har under 650 000 innbyggere og et forsvar på 2000 soldater, men har en strategisk viktig plassering på Balkan. Det har også vært diskutert om alliansen skal utvides til også å inkludere land utenfor Europa, som Australia, New Zealand, Japan, Sør-Korea og India, land som har samarbeidet nært med NATO i flere operasjoner. USA har vært veldig pådriver for en slik utvidelse, mens de europeiske landene har vært betydelig mer skeptiske. Enn så lenge er flere av disse landene knyttet til alliansen gjennom bilaterale relasjoner i de tilfeller der det er av felles interesse, i det NATO omtaler som ”partners across the globe”.

Sikkerhetspolitiske utfordringer

Verdens sikkerhetspolitiske situasjon er i endring. I lys av konflikten i Ukraina har forsvar av eget territorium fått større betydning. NATO ble i sin tid opprettet som en forsvarsallianse mot datidens Sovjetunionen og Warszawapakten. Dette gjør at alt alliansen foretar seg i Øst-Europa kan bli sett på som en unødvendig provokasjon i Russlands øyne, og som vi skal se senere er det EU som har tatt lederrollen i Ukraina-konflikten. Forholdet til Russland er den aller mest kritiske av NATOs utfordringer, for kommer situasjonen ut av kontroll er det snakk om konflikt mellom atommakter. Likevel er forsvar av eget territorium hjertet i NATO-samarbeidet, og selv om Ukraina ikke er medlem, er de baltiske landene det. Russlands fremtreden på Krim-halvøya har vist at de er villige til å bruke militærmakt, og frykten er at Russland vil intervenere i de baltiske landene og legitimere et angrep med å si at de forsvarer den store russiske minoritetsgruppen som bor der.

Det er derfor utfordrende, men viktig for NATO å balansere mellom å gi sikkerhetsgarantier til sine medlemmer i Øst-Europa, uten at disse fører til unødvendige provokasjoner mot Russland. NATO har ved gjentatte anledninger, sist ved toppmøtet i Warszawa, presisert at alliansen ikke er noen trussel mot Russland. Alliansen har samtidig utviklet et nytt konsept for såkalt forsterket fremskutt nærvær – enhanced Forward Presence (eFP) – som ble endelig vedtatt på toppmøtet i Warszawa 2016. eFP innebærer at medlemsland som er i en spesielt utsatt situasjon vil ha multinasjonale NATO-styrker til stede i landet på rotasjonsbasis. Dette gjelder i 2017 Polen, Estland, Latvia og Litauen, og konseptet er del av NATOs brede tilnærming for styrking av alliansens evne til å avskrekke konflikt og forsvare allierte. En relativt liten multinasjonal styrke fungerer avskrekkende uten at den er så stor at den virker provoserende. Styrkene skal ikke være utplassert permanent, men så lenge det vurderes som nødvendig. eFP bryter dermed ikke med Grunnakten fra 1997 mellom NATO og Russland, som blant annet sier at ”i det nåværende og fremtidige sikkerhetsmiljø vil Alliansen ivareta sine kollektive forsvars- og andre oppgaver ved å sikre nødvendig interoperabilitet, integrering og evne til forsterkning, heller enn ved ytterligere permanent stasjonering av betydelige kampstyrker.”

Med fremveksten av IS har NATO fått øynene opp for en ny utfordring: indre fiender. For rekruttering av fremmedkrigere til IS forekommer også i medlemslandene. I tillegg har NATO-landet Tyrkia blitt det viktigste transittlandet for de som reiser fra Europa for å kjempe som fremmedkrigere for IS. Frykten er at de som reiser til Syria for å slåss for IS en dag vil vende tilbake til Europa med kunnskap og vilje til å utføre terrorangrep i medlemslandene. Dette var for eksempel tilfellet ved terrorangrepene i både Brussel og Paris. NATO har laget en liste med fem områder der alliansen kan bidra til å forhindre fremtidige terrorangrep; øke informasjonsflyten mellom medlemslandene om fremmedkrigere; trene mer på antiterroroppdrag; finansiere teknologiprogram som kan utvikle nye og bedre metoder for å oppdage eksplosiver; hjelpe NATOs naboland til å bygge opp egne sikkerhetsstyrker, politi og etterretning som skaper stabilitet; og å være forberedt på å delta i militæroperasjoner som er rettet mot terrorgrupper.

Tyrkias geografiske plassering mellom Europa og Midtøsten har ført til at landet i lang tid har blitt sett på som en brobygger mellom de to regionene. Kampene i Syria og Irak mot IS innebærer imidlertid også at det utkjempes kamper ved NATOs grenser – i en konflikt der Russland også er involvert. Det har vært flere hendelser i Tyrkia som har utløst krisemøter i NATO. Raketter som gikk over grensen til Tyrkia utløste et artikkel-4-møte der NATO-landene viste sin politiske støtte til Tyrkia. Mer prekær var situasjonen i november 2015 da Tyrkia skjøt ned et russisk jagerfly i grenseområdet til Syria. Russland hevdet flyet var i syrisk luftrom og krevde en beklagelse, men Tyrkia mente flyet krenket deres luftrom, og at gjentatte advarsler til piloten ikke ble fulgt. Hendelsen førte til en isfront mellom de to landene, og kunne resultert i en krig mellom Tyrkia og Russland der NATO hadde risikert å måtte gripe inn for å forsvare Tyrkia. Forholdet bedret seg imidlertid i løpet av sommeren 2016, etter at Tyrkia ba om unnskyldning for hendelsen og uttrykte kondolanser til pilotens familie.

Kuppforsøk i Tyrkia sommeren 2016 var i utgangspunktet en innenrikspolitisk krise og ikke en NATO-sak, men frykten for at Tyrkia beveger seg i en stadig mer autoritær retning skaper likevel problemer for en allianse basert på liberale verdier. Potensielle vanskeligheter med å samarbeide med Tyrkia innad i alliansen vil også få konsekvenser for mulighetene til å handle effektivt, siden beslutninger fattes ved konsensus. I tillegg er alliansen nødt til å tilpasse seg nye trusler, og flere har snakket om at alliansen er nødt til å fokusere på å utvikle en doktrine for å kunne håndtere konflikter som ikke følger mønsteret til konvensjonell krigføring. Dette gjelder særlig cybersikkerhet. I følge generalsekretær Stoltenberg opplevde NATO i snitt 500 truende cyberangrep mot organisasjonens infrastruktur hver måned i 2016, en økning på 60 % fra året før. NATO har fastsatt at cyber må likestilles med land, sjø og luft som et krigsdomene. Det er imidlertid usikkert hva slags type cyberangrep som må til for at det skal utløse artikkel V. Likevel så har både Balkan-krisene på 90-tallet, terrorangrepene den 11. september 2001 og Libya i 2011 vist at NATO er i stand til å omstille seg og håndtere plutselige situasjoner og kriser som oppstår.

70-års markering

Den 4. april 2019 markerte NATO 70-års jubileet for opprettelsen. Under kan du se talen generalsekretær Jens Stoltenberg holdt i Kongressen i den anledning, og du kan lese mer om markeringen her.

NATOs generalsekretær Jens Stoltenberg taler til Kongressen i anledning NATOs 70-års jubileum den 4. april 2019. Video: NATO/Youtube
Publisert: 19. mars 2019 
Oppdatert: 8. april 2019

Print Friendly, PDF & Email