Introduksjon til FN

Introduksjon til FN. Grafikk: FN/Youtube

I 75 år har FN kjempet for å sikre fred mellom stater, sosial og økonomisk utvikling, og like rettigheter for alle mennesker. Med sine 193 medlemsstater, er FN verdens største internasjonale samarbeidsorganisasjon.

Av Kathinka Louise Rinvik Bratberg
Oppdatert av Hannah Raake

Den første verdenskrig (1914-1918) skapte vilje blant verdens nasjoner til å organisere seg for å sikre freden. Folkeforbundet ble grunnlagt den 25. januar 1919 som en del av Versailles-traktaten. Organisasjonen ble etablert for å fremme nedrustning, ordne opp i uenigheter mellom medlemslandene, og forbedre arbeids- og levevilkår i verden. Ved opprettelsen hadde Folkeforbundet 42 medlemmer, og på sitt største hadde det 60 medlemmer fra alle verdensdeler. Folkeforbundet spilte en sentral rolle i å løse flere mindre konflikter på 1920-talle. Likevel var det ikke i stand til å forhindre Den andre verdenskrig.

En av hovedårsakene til Folkeforbundets begrensede suksess, var at en av de mest sentrale stormaktene, USA, avstod fra medlemskap. I tillegg kom stormaktsinteresser ofte i veien for effektive reaksjoner. Likevel ønsket verdens ledere å videreføre Folkeforbundet etter krigen, men under navnet De forente nasjoner (FN). Det ble sett på som helt sentralt å utforme en organisasjon som de mektigste landene kunne være en del av. Dette vil minimere sannsynligheten for en ny krig.

FN er derfor ikke en overnasjonal organisasjon som kan bestemme over hva medlemslandene skal gjøre. Til det står prinsippet om nasjonal suverenitet altfor sterkt. FN er i stedet en mellomstatlig organisasjon. Det betyr at den ikke har mer makt enn hva medlemsstatene ønsker at den skal ha. FN er dermed verken en verdensregjering eller et verdenspoliti. Det er en arena der så å si alle verdens stater møtes for å diskutere felles problemer og utfordringer som kan true verdensfreden. Det at FN er en mellomstatlig organisasjon vil også si at den har begrensede muligheter til å gripe inn hvis noen av medlemmene bryter FN-pakten. Likevel er FN den eneste verdensomspennende organisasjonen som finnes, og hovedmålet er å skape en fredelig verden.

Opprettelse

Innledningen til FN-Pakten. Foto: U.S. National Archives and Records Administration/Wikimedia Commons (offentlig eie).

FN er utvilsomt det mest omfattende forsøket på å regulere forholdet mellom verdens stater. Da Den andre verdenskrig gikk mot slutten, møttes de allierte først i Moskva og senere i Teheran, der blant annet ideen om å opprette FN ble utarbeidet. I perioden august til oktober 1944 møttes representanter fra Frankrike, Republikken Kina, Storbritannia, USA og Sovjetunionen i Washington D.C. til det som i ettertid blir omtalt som konferansen i Dumbarton Oak. Der ble organisasjonens mål og krav om medlemskap diskutert. I tillegg diskuterte stormaktene utformingen av ulike organer i FN, samt ulike metoder for å opprettholde internasjonal fred. I tillegg ble det økonomiske og sosiale samarbeidet drøftet.

Den 25. april 1945 samlet representanter fra 50 lands seg i San Francisco til FNs etableringskonferanse. Da denne skulle avsluttes åpnet man for undertegnelse av FN-pakten. Første setning lyder:

”Vi De Forente Nasjoners folk som er bestemt på; å redde kommende slektsledd fra krigens svøpe som to ganger i vår livstid har brakt usigelig sorg over menneskeheten”.

FN-pakten, introduksjon

De 50 nasjonene underskrev FN-pakten den 26. juni 1945, og FN regnes som grunnlagt den 24. oktober samme år. Da hadde FNs målsetninger blitt ratifisert av medlemslandene. Polen var ikke til stede på konferansen, men det ble likevel satt av plass til landet. Vi sier derfor at FN ble grunnlagt av 51 land.

I 2020 har FN 193 medlemsland. I tillegg har Vatikanstaten og Palestina observatørstatus. For å bli tatt opp som medlem av FN, må minst 2/3 av alle landene i organisasjonen gi sin støtte. I tillegg kan ingen av de fem permanente medlemmene av Sikkerhetsrådet legge ned veto mot medlemskapet. Dette har skapt utfordringer for blant andre Taiwan, som ikke er anerkjent som stat av Kina. Heller ikke Kosovo kan bli medlem, ettersom staten ikke er anerkjent av Russland.

Organisering

Den daglige lederen av FN er generalsekretæren. Han eller hun velges av Generalforsamlingen på oppfordring av Sikkerhetsrådet for en femårsperiode. Det har vært en uskreven regel de siste 25 årene at jobben som generalsekretær skal gå på omgang mellom verdensregionene. Den 1. januar 2017 tok António Guterres fra Portugal over som FNs generalsekretær, etter Ban Ki-moon fra Sør-Korea.  Guterres har tidligere vært statsminister i Portugal (1995-2002) og FNs høykommissær for flyktninger (2005-2015).

Det er medlemmene som betaler for FNs arbeid. Organisasjonen har to budsjett. Det regulære budsjettet inkluderer alle oppgavene til FNs organer, mens et eget budsjett dekker kostandene for FNs fredsbevarende operasjoner. Medlemslandene må bidra til begge budsjettene. Hvor mye hvert enkelt land skal betale regnes ut etter betalingsevne og befolkningsgrunnlag.

I perioden juli 2019 til juni 2020 var FNs budsjett for fredsbevarende styrker 6,5 milliarder US dollar. Verdens samlede militærutgifter var i 2019 til sammenligning på hele 1917 milliarder US dollar. I 2019 var USA, Kina, Japan, Tyskland og Storbritannia de fem største bidragsyterne til FNs regulære budsjett. USA betaler 22 % av FNs regulære budsjett og 28 % av budsjettet for fredsbevarende operasjoner, og de har påpekt at dette er for mye. Kinas bidrag, som er det nest største, står til sammenligning for kun 12 % av det regulære budsjettet, og 15 % av budsjettet til fredsbevarende operasjoner.

Generalforsamlingen
FNs Generalforsamling. Foto: Patrick Gruban/Flickr (CC BY-SA 2.0).

Generalforsamlingen er FNs viktigste arena for debatt. Her jobber medlemslandene sammen om en rekke tema knyttet til gjennomføringen av FN-pakten. For eksempel skal de diskutere og vedta anbefalinger om fred og sikkerhet, behandle spørsmål om menneskerettigheter, og ta opp saker som gjelder økonomisk utvikling og levekår for utsatte grupper.

Generalformsalingen følger også opp spørsmål om bærekraftig utvikling og miljø, bestiller utredninger og rapporter fra FN-sekretariatet som kan danne grunnlag for handlingsplaner, setter mål for FNs bistandsarbeid og bestemmer hvilke konferanser som skal avholdes. I tillegg velger formsalingen representanter til FNs ulike organer, vedtar økonomiske spørsmål som FNs budsjetter og hvor mye hvert enkelt land skal betale i medlemskontingent.

Alle FNs medlemsstater har sete i Generalforsamlingen. Der har hvert land én stemme, og hver stemme teller like mye. Hver nasjon får sende opp til fem representanter, fem vararepresentanter og så mange rådgivere som landet ønsker til de ulike møtene. Hvert lands delegasjon ledes vanligvis av en diplomat som har tittelen ambassadør.

Generalforsamlingen møtes hvert år fra september til desember. Sesjonen starter med en generaldebatt. Her holder statsoverhodene eller andre representanter fra landenes regjeringer taler om et forhåndsbestemt tema. Utover høsten behandler Generalforsamlingen om lag 150 ulike saker. Etter åpningsdebatten blir sakene behandlet i én av de seks hovedkomiteene. Disse leverer så sine innstillinger og forslag til resolusjoner.

På senhøsten tas sakene opp til plenumsdebatt. I de fleste saker holder det med alminnelig flertall for å fatte vedtak. I særlig viktige saker vil det imidlertid kreves to tredjedels flertall. Generalforsamlingens resolusjoner er egentlig bare oppfordringer til medlemslandene om hva de bør gjøre. Likevel kan de ha stor betydning fordi de representerer synspunktet og holdningen til et flertall av verdens stater.

Sikkerhetsrådet
FNs Sikkerhetsråd. Foto: Neptuul/Wikimedia Commons (CC BY-SA 3.0).

Sikkerhetsrådet er det mektigste organet i FN. Det er det eneste organet som har myndighet til å gi mandat til å bruke militærmakt. I tillegg er alle medlemsland i FN pliktige til å følge sikkerhetsrådets vedtak.

Kun 15 land har plass i Sikkerhetsrådet. USA, Kina, Russland, Frankrike og Storbritannia har hatt fast plass siden FNs opprettelse. Disse statene har også vetorett. Dette privilegiet har de fordi de var seierherrene etter andre verdenskrig og ble sett på som verdens mektigste land da organisasjonen ble opprettet. Erfaringene fra Folkeforbundet gjorde at deres deltakelse ble sett på som avgjørende for FNs suksess. For å sikre at de ville forplikte seg til samarbeidet, så man det som nødvendig å gi dem en ekstra sentral rolle.

Vetoretten innebærer at dersom ett eller flere av de fem landene sier nei til et vedtak, så kan de stanse forslaget selv om alle de andre sier ja. Dette har skapt flere begrensinger for organisasjonens handlekraft. Mange mener at det er gammeldags å ha fem faste medlemmer i Sikkerhetsrådet. Dersom man skal ha det, mener kritikere også at sammensetningen bør bedre gjenspeile hvilke land som er mektige i dag, samt sørge for en bedre representasjon av alle verdensdelene. Utfordringen er at vetoretten også gjelder i alle diskusjoner om reform av Sikkerhetsrådet. Det gjør det vanskelig å gjennomføre reformerer, da det er klart at ingen av de faste medlemmene ønsker å gi fra seg makten, eller dele posisjonen med enda flere stater.

De ti andre landene i Sikkerhetsrådet velges av Generalforsamlingen for en periode på to år. Det velges fem land annethvert år, for å sikre at ikke alle ti byttes ut samtidig. Blant de ti ikke-faste medlemmene skal alle verdensdeler være representert, samt både små og store land. Dette er for å sørge for at de 15 landene som sitter i Sikkerhetsrådet til sammen gjenspeiler mangfoldet av interesser i verden. For å bli valgt til Sikkerhetsrådet krevet to tredjedels flertall i Generalforsamlingen, og det er ikke mulig for et land å bli gjenvalgt for to påfølgende perioder. Fra 2021 til 2022 er Norge valgt inn som ikke-fast medlem av Sikkerhetsrådet.

Andre viktige organ

Sekretariatet består av omtrent 7500 personer. Disse utgjør FNs administrasjon. I tillegg er det over 8000 ansatte i FNs fond og programmer. Sekretariatet ledes av Generalsekretæren og har arbeidssted både ved hovedkontoret i New York og på FNs mange kontorer rundt om i verden. Mens diplomatene representerer sine medlemsland og deres interesser, skal de ansatte i Sekretariatet jobbe for organisasjonen. Arbeidsoppgavene er blant annet å legge til rette for møter, lage analyser og rapporter, bistå delegasjoner fra medlemslandene slik at de best mulig kan delta i forhandlinger, samt kalle inn eksperter til å belyse ulike tema som behandles. I tillegg bistår de med å oversette debatter og dokumenter.

Det økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) er FNs forum for behandling av økonomiske og sosiale spørsmål. I tillegg skal rådet samordne alt som blir gjort i FN-systemet på disse feltene. Rådet har 54 medlemmer som velges inn for tre år av gangen. ECOSOC anbefaler og igangsetter tiltak for å få til raskere økonomisk vekst i utviklingsland, fremmer menneskerettigheter og og sørger for beskyttelse av minoriteter. Beslutninger tas enten ved enstemmighet eller alminnelig flertall, men er ikke bindende for FNs medlemsland. Likevel kan avgjørelser som tas i ECOSOC føre til at FN senere vedtar mer forpliktende avtaler og konvensjoner.

Den internasjonale domstolen (ICJ) ligger i Haag, Nederland. Den består av 15 dommere valgt av Generalforsamlingen og Sikkerhetsrådet for en periode på ni år. Dersom en stat aksepterer at en sak den er involvert i føres for ICJ, er staten forpliktet til å følge beslutningen. Imidlertid så kan ikke saken føres i ICJ uten den aktuelle statens samtykke. Siden opprettelsen i 1946 har domstolen fått inn 178 saker. De fleste har blitt behandlet, mens noen av disse er fremdeles under behandling. Typiske saker som havner i ICJ er uenigheter knyttet til grensedragning og rettigheter til økonomiske ressurser under havbunnen. I tillegg har ICJ uttalt seg om saker som lovligheten av atomprøvesprengninger, gisseltakning, rett til asyl, miljøbeskyttelse og anvendelse av Folkemordkonvensjonen.

Menneskerettighetsrådet ble opprettet i 2006, og er FNs øverste organ i menneskerettighetsspørsmål. Rådet er i dag direkte underlagt Generalforsamlingen, men på sikt er det meningen at det skal bli et hovedorgan. Hovedoppgaven er å koordinere og fremme FNs arbeid for menneskerettigheter. En av rådets viktigste oppgaver er å granske menneskerettighetssituasjonen i 48 land hvert år. Det skal gå fire år mellom hver gang et land blir grasnket. På den måten blir alle verdens land gransket i løpet av en fireårssyklus. I tillegg skal det gi råd ved konkrete menneskerettighetsbrudd, for eksempel ved å vedta resolusjoner. Rådet har 47 medlemmer som godkjennes med alminnelig flertall i Generalforsamlingen. Det har vært rettet mye kritikk mot rådet blant annet fordi land som selv bryter menneskerettighetene har mulighet til å sitte der.

Underorganisasjoner, fond og programmer

Det er ikke bare håndtering av konflikter som er nødvendig for å skape en fredelig verden. Det er i tillegg viktig å fjerne årsakene til at det bryter ut konflikter og krig i utgangspunktet. Selv om disse årsakene vil variere, er et gjennomgangstema at en part opplever noe som urettferdig. Det kan for eksempel dreie seg om urimelig fordeling av ressurser, urettferdig grensedragning, fattigdom og ulikhet. Til dette arbeidet har FN etablert ulike underorganisasjoner, fond og programmer.

FN har i dag 16 organisasjoner som er selvstendige, selvstyrte internasjonale organisasjoner. De samarbeider med hverandre og FN, og rapporterer til ECOSOC. Et eksempel på en slik organisasjon er WHO. FN har også 15 fond og program som er organisert under FN-paraplyen.

Historie og utvikling

Den kalde krigen

Rett etter Den andre verdenskrig, var det stort håp om at FN kunne bli en avgjørende bidragsyter til fred og sikkerhet i verden. Den kalde krigen førte imidlertid raskt til splittelse i den nyetablerte organisasjonen. Dette skapte utfordringer for FN helt fram til Sovjetunionens oppløsning.

I 1949 var det nasjonalistregimet i Taiwan som representerte Kina i FN og Sikkerhetsrådet. Sovjetunionen ville at kommunistregimet i Fastlandskina skulle ha denne rollen, og boikottet Sikkerhetsrådet i protest. Det noe uventede resultatet av dette var at Sikkerhetsrådet ble enige om militær innsats da Nord-Korea gikk til angrep på Sør-Korea og startet Korea-krigen i 1950. Dette ble den aller første militære operasjonen med FN-mandat. Det var også den første konflikten i Den kalde krigen. Sovjetunionens boikott av Sikkerhetsrådet varte i åtte måneder, men Den kalde krigen fortsatte å prege Sikkerhetsrådet frem til Sovjetunionens fall. Dette la store begrensninger på hva rådet kunne oppnå enighet om.

Avkoloniseringen som fant sted mellom 1955 og 1970 førte til at 66 nye stater ble medlemmer av FN. Dette økte det totale antallet medlemmer til 126. Hvilke saker som kom opp til avstemning, og hvordan Generalforsamlingen stemte, endret seg som følge av dette. FN ble en nyttig arena for de ”svake” statene i verden til å diskutere saker av betydning for dem, uten at de ”sterke” statene hadde mulighet til å avfeie dem. Etter press fra de nye medlemmene økte antallet ikke-faste plasser i Sikkerhetsrådet fra seks til ti. Den palestinske frigjøringsbevegelsen (PLO) fikk i 1974 permanent observatørstatus i FN. Dette var en viktig milepæl for organisasjonen som kjemper for palestinsk selvstyre.

På 70-tallet stod menneskerettigheter i fokus i FN. Nye organisasjoner som Amnesty International og Human Rights Watch refererte til FNs regelverk i kritikk av staters behandling av befolkningen. I lys av dette ble Sør-Afrika i 1974 utestengt fra Generalforsamlingen på grunn av landets apartheidpolitikk. Staten fikk ikke returnere før en ny regjering overtok i 1994.

FN kritiserte Vietnam-krigen, men involverte seg ikke direkte i konflikten. En av årsakene til dette er at fire av de fem faste medlemmene i Sikkerhetsrådet hadde ulike syn på krigen. Både USA, Kina, Sovjetunionen og den tidligere kolonimakten Frankrike var delte i sitt syn. I 1980-årene var det økt fokus på naturen og begrepet bærekraftig utvikling dukker opp. I 1988 fikk FNs fredsbevarende styrker Nobels fredspris for sin innsats.

FN etter Den kalde krigen

Den kalde krigens slutt har i stor grad påvirket FNs virke. For det første økte antall fredsoperasjoner raskt. Dette hang sammen med at Sikkerhetsrådet ikke lenger var låst av maktspillet mellom stormaktene. Slutten på stormaktsspillet førte også til at organisasjonens fokus ble mer globalt. I tillegg fikk FN mange nye medlemsland på 90-tallet som følge av Sovjetunionens oppløsning.

Nepalske fredsbevarende styrker i Sør-Sudan. Foto: UN Photo/Isaac Billy (CC BY-NC-ND 2.0).

Tross mange vellykkede operasjoner, kom FN til kort under folkemordet i Rwanda i 1994. Selv om Folkemordkonvensjonen ble vedtatt allerede i 1948, ble den ikke tatt i bruk for å beskrive hendelsene som fant sted i landet av verdens ledere. Som en konsekvens av verdenssamfunnets manglende evne til å forhindre både folkemordet i Rwanda og Srebrenica året etter, vedtok FN doktrinen Responsibility to Protect i 2005. Her klargjøres det internasjonale samfunnets ansvar for å beskytte sivilbefolkning som utsettes for grove menneskerettighetsbrudd.

1990-tallet og starten av 2000-tallet var preget av optimisme. I 2000 ble FN enige om de såkalte Tusenårsmålene. Disse tok fatt på den store oppgaven med å bekjempe fattigdom i verden. Tusenårsmålene bestod av åtte felles mål som skulle nås innen 2015.

Den 11. september 2001 styrtet imidlertid tre fly inn i World Trade Center og Pentagon i USA, mens et fjerde ble styrtet uten å treffe noen bygning. Denne terroraksjonen tok livet av om lag 3000 mennesker og satte fokus på internasjonal terrrorisme. FNs sikkerhetsråd kom sammen dagen etter og fordømte angrepene. Den 28. september vedtok Sikkerhetsrådet en resolusjon som inneholdt en rekke konkrete tiltak mot bekjempelse av terrorisme. Dette inklduerte et forbud mot å finansiere terrorgrupper eller terrorhandlinger. I resolusjonen oppfordret landene også til opprettelsen av en komité som skal overvåke medlemslandenes innsats mot internasjonal terrorisme – Counter Terrorism Committee (CTC).

Da Tusenårsmålene gikk ut i 2015, ble de erstattet av en ny ambisiøs arbeidsplan mot 2030. FNs bærekraftsmål er den nye planene. Den består av 17 mål som skal utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030.

Et tema som har blitt svært viktig for FN de siste årene er flyktninger og andre tvunget på flukt fra sine hjem. I 2020 er det minst 79,5 millioner mennesker på flukt. Det er flere mennesker enn noen gang siden andre verdenskrig. Flertallet av disse er det vi kaller internt fordrevne. En person på flukt må krysse en landegrense for å kunne kalles en flyktning og for at reglene i FNs flyktningkonvensjon skal gjelde. En av FNs aller største utfordringer er derfor ikke bare å håndtere den store flyktningstrømmen, men også å utvikle et regelverk som kan balansere mellom å hjelpe de internt fordrevne og samtidig respektere staters indre suverenitet.

Virkemidler

En av FNs hovedoppgaver er å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet. For å utføre denne oppgaven, har organisasjonen en rekke ulike virkemidler. Dersom det bryter ut en konflikt, vil Sikkerhetsrådet vanligvis kreve at partene møtes for å finne en fredelig løsning gjennom forhandlinger.

Hvis forsøk på fredelig løsning på konflikten ikke hjelper, kan Sikkerhetsrådet vedta økonomiske sanksjoner mot en eller flere parter. Disse kan være generelle, men mest vanlig er det at de er mer spesifikke. For eksempel kan de bestå av et begrenset handelsforbud for militære våpen. Sikkerhetsrådet kan også vedta et internasjonalt reiseforbud for bestemte personer, eller fryse midler som statsledere har i utenlandske banker. På denne måten kan Sikkerhetsrådet legge press på partene, uten at det er nødvendig med direkte militær inngripen.

I FN-pakten står det at det ikke er lov til å bruke væpnet makt mot en annen stat. Det finnes imidlertid to unntak til denne regelen. Stater har lov til å forsvare seg selv dersom de blir angrepet, enten alene eller ved hjelp av sine allierte. I tillegg kan bruk av militærmakt godkjennes av FNs sikkerhetsråd.

I følge kapittel 7 i FN-pakten kan Sikkerhetsrådet gi godkjennelse for bruk av militærmakt i to tilfeller. Det første er dersom de er enige omn at freden er krenket eller truet. Det andre er dersom det er snakk om omfattende humanitære krenkelser, som for eksempel folkemord. For at en slik resolusjon kan gå gjennom må minst ni av 15 medlemmer av Sikkerhetsrådet stemme for. Samtidig kan ingen av de fem faste medlemmene bruke vetoretten.

FN har ingen egen hær. Dersom Sikkerhetsrådet vedtar at militære virkemidler kan tas i bruk i en konflik, må oppdraget utføres av villige land. Disse sender så soldater under FNs flagg. Også andre organisasjoner som NATO, EU og Den afrikanske union, eller enkeltland kan intervenere i en konflikt med bakgrunn i en FN-resolusjon. Det er i dag en sentral internasjonal norm at militærmakt kun anvendes dersom det foreligger en eller flere resolusjoner fra Sikkerhetsrådet.

Fredsbevarende operasjoner

FN-patrulje i Abyei på grensen mellom Sør-Sudan og Sudan. Foto:UN Photo/Stuart Price (CC BY-NC-ND 2.0).

Allerede i 1948 var FN klar til å gjennomføre sine første fredsbevarende operasjoner. FNs første observatørkorps ble sendt til Palestina for å overvåke situasjonen der. Under hele Den kalde krigen var det imidlertid flere faktorer som satte en begrensing på internasjonale operasjoner. Det tilspissede forholdet mellom de to vetomaktene i Sikkerhetsrådet USA og Sovjetunionen gjorde samarbeid vanskelig. Hele 279 ganger ble det lagt ned veto i Sikkerhetsrådet. og det ble under Den kalde krigens fire tiår kun igangsatt 18 operasjoner. Til sammenlikning ble det startet hele 35 operasjoner bare de første ti årene etter Den kalde krigens slutt.

Fokuset for operasjonene under Den kalde krigen var fredsbevaring. Dette betød at mange konfliktsituasjoner ikke førte til opprettelsen av internasjonale operasjoner. Fokus på fredsbevaring fordret nemlig at det var en fredsavtale eller våpenhvile å overvåke. I tillegg måtte partene godta tilstedeværelsen av FNs styrker gjennom en formell anmodning fra det aktuelle landet.

Selv de gangene Sikkerhetsrådet kom til enighet om en operasjon, var mandatene ofte svært begrenset. Dette førte til at oppdragene ikke nødvendigvis kunne løses på den mest effektive måten. Til sammenligning har FNs operasjoner etter Den kalde krigen et mye mer variert spekter av oppgaver. Disse har inklduert beskyttelse av territorium, personer og nødhjelp, overvåkning av demobilisering, nedrustning, politiovervåkning av demilitariserte områder, overvåkning og gjennomføring av valg, og bistand til etablering av styresmakter.

Siden 1948 har FN igangsatt 71 fredsbevarende operasjoner og rundt 120 land har bidratt. Noen operasjoner, som i Kongo (1960-1964) og Sudan (1992-1995) har vært svært utfordrende. Resultatene har her vært mangelfulle. Likevel har flere operasjoner i regi av FN utgjort en forskjell. Blant annet så førte 15 år med fredsbevarende operasjoner i Sierra Leone til at det i dag er fred i landet.

FNs fredsbevarende styrker lønnes av eget land i henhold til nasjonale lønninger og ran. Landene mottar likevel en kompensasjon fra FN på 1428 US dollar (ca 13 400 NOK, 2020) pr soldat pr måned. Dette er en løsning som har den uheldige bieffekten at det lønner seg for land med lave nasjonale lønninger å bidra med styrker til FN. Det er Bangladesh, Etiopia og Rwanda som bidrar mest til disse styrkene. De vestlige landene har først og fremst vært villige til å stille styrker dersom de skal sendes til områder som kan utgjøre en mer ”umiddelbar” sikkerhetsrisiko for dem selv. Eksempler på dette er Balkan, Afghanistan og Irak. Politi og sivilt personell betales imidlertid direkte fra budsjettet for den aktuelle operasjonen. En FN-styrke settes sammen av kontingenter fra land som ikke har noen egeninteresse i konflikten.

Se fullstendig liste over FN-operasjoer.

Kritikk

Ved flere anledninger har FNs manglende evne til å igangsette operasjoner blitt dypt kritisert. Dette har ofte overskygget gjennomføringen av de operasjonene medlemmene faktisk har klart å iverksette. To situasjoner som ofte trekkes frem er folkemordet i Rwanda i 1994 og Srebrenica-massakren i 1995. Etter fire år med borgerkrig mellom de to folkegruppene i Rwanda, hutuer og tutsier, startet hutuene den 6. april 1994 et sentralt organisert angrep på tutsiene og moderate hutuer. Tallene er omdiskutert, men etter tre måneder var mellom 800 000 og to millioner mennesker drept. Folkemordet ble dekket i nyhetene, og flere land skal ha visst om planene i forkant. Likevel var det manglende vilje i det internasjonale samfunnet for å gripe inn. Verdensledere unnlot å bruke ordet ”folkemord” for ikke å aktivere Folkemordskonvensjonen som krever inngripen.

Den 15. oktober 1991 erklærte Bosnia uavhengighet fra Jugoslavia. Dette førte til en voldsom kamp for kontroll over territorier mellom de tre største gruppene i Bosnia: bosnjaker, kroater og serbere. Serbia ønsket å beholde Bosnia som en del av Jugoslavia, og på grensen mellom de to landene var det harde kamper. FN hadde erklært byen Srebrenica som en sikker sone og skulle beskyttes av FN-styrker. Likevel klarte de ikke å forhindre massakren på om lag 8000 bosniske muslimer den 11. juli 1995. Dette ble utført av bosnisk-serbiske militærstyrker. Borgerkrigen fortsatte, men Russlands nære forhold til Serbia førte til at Sikkerhetsrådet ikke klarte å enes om noen internasjonal inngripen. 

Etter Kosovo-krisen i 1999 oppfordret daværende generalsekretær Kofi Annan det internasjonale samfunnet til å tenke nytt rundt begrepet suverenitet. Under Generalforsmalingen den 20. september 1999 spurte han retorisk:

”Hvis humanitære intervensjoner er et uakseptabelt angrep på suverenitet, hvordan skal vi så reagere på et Rwanda, på Srebrenica – på omfattende og systematiske krenkelser av menneskerettigheter?”.

Kofi Annan, FNs Generalsekretær

Canada reagerte ved å nedsette Den internasjonale kommisjon vedrørende intervensjon og statssuverenitet (ICISS). I desember 2001 foreslo kommisjonen begrepet ”Responsibility to Protect” (R2P). Kommisjonen mente det var tydelige fordeler ved å bruke dette begrepet fremfor humanitær intervensjon, fordi R2P understreker plikten til å reagere. I 2005 valgte FN å vedta dette begrepet.

Siden den gang har Sikkerhetsrådet benyttet begrepet ved flere anledninger. Blant annet i Libya i 2011, Elfenbenskysten i 2011, Jemen i 2011, Mali i 2012 og 2013, Sudan og Sør-Sudan i 2011 og 2013, og Den sentralafrikanske republikk i 2014. I tillegg har Frankrike forsøkt å bruke begrepet for å legitimere bruk av militære styrker for å hjelpe befolkningen i Myanmar etter en syklon. Russland har forsøkt å bruke det for å legitimere krigføringen mot Georgia. USA har forsøkt å referere til R2P for å få til en intervensjon i Syria.

Norges samarbeid med FN

Norsk soldat i FN operasjoenen MINUSMA i Mali, Foto: Onar Digernes Aase/Forsvaret (offentlig eie).

Norge var ett av landene som var med å grunnlegge FN. Siden den gang har Norge spilt en svært aktiv rolle i organisasjonen. FN har også en høy status i Norge, og det er en uskreven regel at Norge ikke vil delta i operasjoner som ikke har FN-mandat. Unntaket var Norges deltakelse i NATOs bombing i Kosovo i 1999. Norges aller første bidrag til en FN-operasjon var i 1949. Da ble fem norske militæroffiserer sendt til Kashmir for å overvåke våpenhvilen mellom India og Pakistan. Siden den gangen har over 60 000 nordmenn deltatt i fredsoperasjoner under FN-flagg. De største norske bidragene har vært til FNs ulike operasjoner i Midtøsten.

Norge er også en stor finansiell bidragsyter til FNs budsjett. I mange år har Norge vært den største bidragsyteren per innbygger. Norge er også et av de landene som gir mest i frivillige bidrag til FNs underorganisasjoner. Norge har engasjert seg i mange av FNs saker, som humanitær bistand, menneskerettigheter, fred og sikkerhet, nedrustning, global helse og bærekraftig utvikling. Særlig kvinners rettigheter er et felt Norge har vært veldig engasjert i. Norge har jobbet aktivt med for eksempel å øke kvinneandelen i internasjonale organisasjoner, styrke kvinners deltakelse i beslutningsprosesser og sette en stopper for seksualisert vold i konflikter.

Mange nordmenn har hatt viktige oppgaver i FN-systemet. Organisasjonens aller første generalsekretær var nordmannen Trygve Lie. I tillegg har Hilde Frafjord Johnson vært både nestleder i UNICEF og FNs spesialrepresentant i Sør-Sudan. Olav Kjørven har vært assisterende generalsekretær i FNs utviklingsprogram (UNDP), mens Kai Eide var FNs spesialutsending til Afghanistan, og Gro Harlem Brundtland var generaldirektør for verdens helseorganisasjon (WHO). Jan Egeland har vært leder av FNs nødhjelpsfond (OCHA), og Terje Rød Larsen var FNs visegeneralsekretær for Midtøsten.

I 2014 ble generalmajor Kristin Lund utnevnt til den aller første kvinnelige styrkesjefen i en av FNs fredsbevarende styrker. Det skjedde da hun tok over UNFICYP på Kypros. Fra 2014 tok Espen Barth Eide over som FNs spesialrådgiver for Kypros. Norge har også blitt valgt inn som ikke-permanent medlem i Sikkerhetsrådet fire ganger; 1949-50, 1963-64, 1979-80 og 2001-02, og skal igjen sitte i rådet fra 2021-2022.

FNs strukturelle utfordringer

Mer åpenhet og demokrati er blant de store strukturelle utfordringene FN jobber med. Mens generalsekretæren tidligere ble valgt av Sikkerhetsrådet og godkjent av Generalforsamlingen, var valget i 2016 mye mer åpent. Medlemslandene nominerte kandidater, som presenterte seg for Generalforsamlingen og svarte på deres spørsmål. Selv om Sikkerhetsrådet fremdeles tok valget, var prosessen betydelig mer åpen.

I tillegg kan det være utfordrende å håndtere trusler fra ikke-statlige aktører i fora der kun stater er representert. I underkant av 90 % av FNs fredsbevarende styrker er i Afrika, i land som i økende grad preges av et sviktende statsapparat. Her har lokale stammer og høvdinger ofte mye makt, og konflikter mellom etniske grupper blusser opp. Da sier det seg selv at det kan være en utfordring – både praktisk og legitimitetsmessig – at det kun er staten som representeres og har stemmerett i FN. Dette ser vi også tydelig i borgerkrigen i Syria, der flere grupper som er med i konflikten ikke har vært representert i fredsforhandlingene. 

FN sliter også ofte med å få samlet inn nok penger til sine ulike fond og programmer. Disse driftes av budsjetter som består av frivillige donasjoner fra medlemslandene. I juni 2020 advarte blant annet Verdens matvareprogram at de snart så seg nødt til å utsette de fleste av sine kritiske bistandsflyvninger på grunn av manglende finansiering. Dette skjedde midt i en pandemi, der reiserestriksjoner har ført til store komplikasjoner i leveransen av humanitær bistand og personell.

FN har i de siste årene gjort en stor innsats for å tilpasse seg den teknologiske hverdagen som en stor del av verdens befolkning lever i. Det har vært flere prosjekter for å spre FNs budskap til hele verden gjennom bruk av sosiale virkemidler. nå ut til verdens befolkning med sine budskap. Den aller mest sette FN-videoen er en musikkvideo fra Bollywood om LGBT-rettigheter (Lesbian Gay Bisexual Transgendered). MyWorld2015 kampanjen, der folk ble bedt om å rangere globale utfordringer, fikk over 7 millioner stemmer fra 190 land. En av FNs utfordringer knyttet til dette er paradoksalt nok å være tilbakeholdne. Mange land i verden er raske til å motarbeide FN dersom de opplever at de blander seg for mye inn i interne anliggende. Dette har både Nord-Korea, Cuba og Bahrain gjort i tilfeller der FNs internettkampanjer har blitt for sentrert rundt betente spørsmål.

Vetoretten

En av de største begrensningene for FNs handlekraft er vetoretten. Å få til enighet er ikke alltid så lett, særlig når det er snakk om sikkerhetspolitikk. Medlemmene har ulik historie, forskjellige geopolitiske utfordringer og ofte er det vanskelig å bli enige om hvordan man skal løse problemer. Det er også helt tydelig at slett ikke alle stater er enige i at prinsippet om staters absolutte suverenitet kan settes til side i konflikter. Selv når ikke staten ønsker eller evner å beskytte sine innbyggere, og det er det internasjonale samfunnets plikt å gripe inn i henhold til R2P.

Uenighet mellom stormaktene over i hvor stor grad prinsippet om ikke-innblanding i andre staters indre anliggende kan tøyes, ser ut til å være hovedårsaken til uenighet. Det beste eksempelet på dette er nok borgerkrigen i Syria som har kostet flere hundre tusen mennesker livet og bidratt til en av de verste flyktningkrisene verden har sett. Sikkerhetsrådet er delt i spørsmålet om hva som kan og bør gjøres.

I Libya i 2011 godkjente FN for første gang bruk av militærmakt mot ønskene til en fungerende stat. Dette ble gjort ved å referere til R2P-prinsippet. Kina og Russland avstod fra å stemme, men hadde nok ikke helt sett for seg konsekvensene av resolusjonen. Midlene som ble brukt i operasjonen overskred etter deres oppfatning det som var nødvendig for å avverge massakren i Benghazi. Det endte opp med å føre til regimets fall. Kritikere har stilt spørsmålstegn ved om det humanitære argumentet ble brukt som et skalkeskjul for å få til en regimeendring i landet. Tvilen om motivene for operasjonen har vært medvirkende til den fastlåste situasjon over borgerkrigen i Syria.

Publisert: 9. april 2019
Oppdatert: 2. oktober 2020
Print Friendly, PDF & Email