Introduksjon til FN

Introduksjon til FN. Grafikk: FN/Youtube

Den første verdenskrig (1914-1918) skapte vilje blant verdens nasjoner til å organisere seg for å sikre freden. Folkeforbundet, som ble grunnlagt den 25. januar 1919 som en del av Versailles-traktaten, ble etablert for å fremme nedrustning, ordne opp i uenigheter mellom medlemslandene, og forbedre arbeids- og levevilkår i verden. Ved opprettelsen hadde Folkeforbundet 42 medlemmer, og på sitt største hadde det 60 medlemmer fra alle verdensdeler. Selv om Folkeforbundet spilte en sentral rolle i å løse flere mindre konflikter på 1920-tallet, var det ikke i stand til å forhindre Den andre verdenskrig. En av hovedårsakene til Folkeforbundets begrensede suksess, var at den mest sentrale stormakten USA avstod fra medlemskap, samt at stormaktsinteresser ofte kom i veien for effektive reaksjoner. Likevel ønsket verdens ledere å videreføre Folkeforbundet etter krigen, men under navnet De forente nasjoner (FN). Det ble sett på som helt sentralt å utforme en organisasjon som de mektigste landene kunne være en del av, slik at sannsynligheten for ny krig ville minimeres. FN er derfor ikke en overnasjonal organisasjon som kan bestemme over hva medlemslandene skal gjøre – til det står prinsippet om nasjonal suverenitet altfor sterkt – men en mellomstatlig organisasjon som ikke har mer makt enn hva medlemsstatene ønsker at den skal ha. FN er dermed verken en verdensregjering eller et verdenspoliti, men en arena der så å si alle verdens land møtes for å diskutere felles problemer og utfordringer som kan true verdensfreden. Det at FN er en mellomstatlig organisasjon vil også si at den har begrensede muligheter til å gripe inn hvis noen av medlemmene bryter FN-pakten. Likevel er FN den eneste verdensomspennende organisasjonen som finnes, og hovedmålet er å skape en fredelig verden.

Opprettelse

Innledningen til FN-Pakten. Foto: Wikimedia Commons


FN skiller seg fra andre internasjonale organisasjoner ved at det utvilsomt er det mest omfattende forsøket på å regulere forholdet mellom verdens stater.Da Den andre verdenskrig gikk mot slutten, møttes de allierte først i Moskva og senere i Teheran, der blant annet ideen om å opprette FN ble utarbeidet. I perioden august-oktober 1944 møttes representanter fra Frankrike, Republikken Kina, Storbritannia, USA og Sovjetunionen i Washington D.C. til det som i ettertid blir omtalt som konferansen i Dumbarton Oak. Der ble organisasjonens mål, krav om medlemskap, utforming av ulike organer og ulike metoder for å opprettholde internasjonal fred, samt internasjonalt økonomisk og sosialt samarbeid diskutert.

Den 25. april 1945 samlet representanter fra 50 lands seg i San Francisco til FNs etableringskonferanse. Da denne skulle avsluttes åpnet man for undertegnelse av FN-pakten der første setning lyder ”Vi De Forente Nasjoners folk som er bestemt på; å redde kommende slektsledd fra krigens svøpe som to ganger i vår livstid har brakt usigelig sorg over menneskeheten”. De 50 nasjonene underskrev FN-pakten den 26. juni 1945, og FN regnes som grunnlagt den 24. oktober samme år, da FNs målsetninger hadde blitt ratifisert av medlemslandene. Polen var ikke til stede på konferansen, men det ble likevel satt av plass til landet, og vi sier derfor at FN ble grunnlagt av 51 land.

Organisering

Alle de fem permanente medlemmene av Sikkerhetsrådet må godkjenne søkerlandet, noe som skaper utfordringer for blant andre Taiwan (ikke anerkjent som stat av Kina), og Kosovo (ikke anerkjent som stat av Russland).

Den daglige lederen av FN er generalsekretæren, som velges av Generalforsamlingen på oppfordring av Sikkerhetsrådet for en femårsperiode. Det har vært en uskreven regel de siste 25 årene at jobben som generalsekretær skal gå på omgang mellom verdensregionene. Den 1. januar 2017 tok António Guterres fra Portugal over som FNs generalsekretær, etter Ban Ki-moon fra Sør-Korea.  Guterres har tidligere vært statsminister i Portugal (1995-2002) og FNs høykommissær for flyktninger (2005-2015).

Det er medlemmene som betaler for det FN gjør. Organisasjonen har to budsjett; det regulære budsjettet som inkluderer alle oppgavene til FNs organer, og budsjettet for FNs fredsbevarende operasjoner. Medlemslandene må bidra til begge budsjettene, men hvor mye hvert enkelt land skal betale regnes ut etter betalingsevne og befolkningsgrunnlag. I 2016 var FNs årsbudsjett for fredsbevarende styrker 7,87 milliarder US dollar. Dette er til sammenlikning bare en halv prosent av verdens samlede militærutgifter. I 2018 var det USA, Kina, Japan, Tyskland, Frankrike, Storbritannia, Russland, Italia, Canada og Spania som betalte mest til FN. USA betaler 22 % av FNs regulære budsjett og 27 % av budsjettet for fredsbevarende operasjoner, og de har påpekt at dette er for mye. Til sammenligning bidrar EUs 28 medlemmer til sammen med i underkant av 40 % av FNs budsjett. I tillegg bidrar EU-medlemmene sammenlagt med 55, 6 % av pengene til bistand og utvikling, mot USAs 23,4 %, og 40,6 % av finansieringen til FNs fredsbevarende styrker og om lag halvparten av budsjettene til FNs fond og programmer.

Generalforsamlingen

FN har i dag 193 medlemsland, i tillegg til at Vatikanstaten og Palestina har observatørstatus. Alle landene har sete i FNs Generalforsamling. Der har hvert land én stemme, og hver stemme teller like mye. Hver nasjon får sende opp til fem representanter, fem vararepresentanter og så mange rådgivere som landet ønsker til de ulike møtene. Hvert lands delegasjon ledes vanligvis av en diplomat som har tittelen ambassadør.

FNs generalforsamling. Foto: Wikimedia Commons

Generalforsamlingen er FNs viktigste arena for debatt, og jobber med en rekke tema knyttet til gjennomføringen av FN-pakten. For eksempel skal de diskutere og vedta anbefalinger om fred og sikkerhet, behandle spørsmål om menneskerettigheter, ta opp saker som gjelder økonomisk utvikling og levekår for utsatte grupper, følge opp spørsmål om bærekraftig utvikling og miljø, bestille utredninger og rapporter fra FN-sekretariatet som kan danne grunnlag for handlingsplaner, sette mål for FNs bistandsarbeid og bestemme hvilke konferanser som skal avholdes, velge representanter til FNs ulike organer, samt vedta økonomiske spørsmål som FNs budsjetter, og hvor mye hvert enkelt land skal betale i medlemskontingent.

Generalforsamlingen møtes hvert år fra september til desember. Sesjonen starter med en generaldebatt, der statsoverhodene eller andre representanter fra landenes regjeringer holder taler over et tema som er valg på forhånd. Utover høsten behandler Generalforsamlingen om lag 150 ulike saker. Etter åpningsdebatten blir sakene behandlet i én av de seks hovedkomiteene, som så leverer sine innstillinger og forslag til resolusjoner. På senhøsten tas sakene opp til plenumsdebatt og i de fleste saker holder det med alminnelig flertall for å fatte vedtak. I særlig viktige saker vil det imidlertid kreves to tredjedels flertall. Generalforsamlingens resolusjoner er egentlig bare oppfordringer til medlemslandene om hva de bør gjøre, men de kan likevel ha stor betydning fordi de representerer synspunktet og holdningen til et flertall av verdens stater.

Sikkerhetsrådet

FNs sikkerhetsråd. Foto: Wikimedia Commons

Sikkerhetsrådet er det mektigste organet i FN, da det er det eneste organet som har myndighet til å gi mandat til å bruke militærmakt. I tillegg er alle medlemsland i FN pliktige til å følge sikkerhetsrådets vedtak. Kun 15 land har plass i Sikkerhetsrådet. USA, Kina, Russland, Frankrike og Storbritannia har hatt fast plass siden FNs opprettelse og har også vetorett. Grunnen til at de har denne rollen er at det var de som var seierherrene etter andre verdenskrig og de man så på som verdens mektigste land da organisasjonen ble opprettet. Erfaringene fra Folkeforbundet gjorde at deres deltakelse ble sett på som avgjørende for FNs suksess, og for å sikre at de ville forplikte seg til samarbeidet, så man det som nødvendig å gi dem en ekstra sentral rolle. Vetoretten innebærer at dersom ett eller flere av de fem landene sier nei til et vedtak, så kan de stanse forslaget selv om alle de andre sier ja. Dette har skapt flere begrensinger for organisasjonens handlekraft. Mange mener at det er gammeldags å ha fem faste medlemmer i Sikkerhetsrådet, og i hvert fall at man burde ha noen andre land for å bedre speile dagens situasjon i verden, men vetoretten gjelder også i alle diskusjoner om reform av Sikkerhetsrådet. Det gjør det vanskelig å reformere sikkerhetsrådet, da det er klart at ingen av de faste medlemmene ønsker å gi fra seg makten, eller dele posisjonen med enda flere land.

De ti andre landene i Sikkerhetsrådet velges av Generalforsamlingen for en periode på to år. Det velges fem land annethvert år, for å sikre at ikke alle ti byttes ut samtidig. Blant de ti ikke-faste medlemmene skal alle verdensdeler være representert, samt både små og store land. Dette er for å sørge for at de 15 landene som sitter i Sikkerhetsrådet til sammen gjenspeiler mangfoldet av interesser i verden. For å bli valgt til Sikkerhetsrådet krevet to tredjedels flertall i Generalforsamlingen, og det er ikke mulig for et land å bli gjenvalgt for to påfølgende perioder.

Andre viktige organ

Sekretariatet består av omtrent 7500 personer, og utgjør FNs administrasjon. I tillegg er det over 8000 ansatte i FNs fond og programmer. Sekretariatet ledes av Generalsekretæren og har arbeidssted både ved hovedkontoret i New York og på FNs mange kontorer rundt om i verden. Mens diplomatene representerer sine medlemsland og deres interesser, skal de ansatte i Sekretariatet jobbe for organisasjonen. Arbeidsoppgavene er blant annet å legge til rette for møter, lage analyser og rapporter, bistå delegasjoner fra medlemslandene slik at de best mulig kan delta i forhandlinger, samt kalle inn eksperter til å belyse ulike tema som behandles. I tillegg bistår de med å oversette debatter og dokumenter.

Det økonomiske og sosiale råd (ECOSOC) er FNs forum for behandling av økonomiske og sosiale spørsmål, og skal i tillegg samordne alt som blir gjort i FN-systemet på disse feltene. Rådet har 54 medlemmer som velges inn for tre år av gangen. ECOSOC anbefaler og igangsetter tiltak for å få til raskere økonomisk vekst til utviklingsland, fremme menneskerettigheter og beskyttelse av minoriteter. Beslutninger tas enten ved enstemmighet eller alminnelig flertall, men er ikke bindende for FNs medlemsland. Likevel kan avgjørelser som tas i ECOSOC føre til at FN senere vedtar mer forpliktende avtaler og konvensjoner.

Den internasjonale domstolen (ICJ) ligger i Haag, Nederland, og består av 15 dommere valgt av Generalforsamlingen og Sikkerhetsrådet for en periode på ni år. Dersom en stat aksepterer at en sak den er involvert i føres for ICJ, er staten forpliktet til å følge beslutningen. Imidlertid så kan ikke saken føres i ICJ uten den aktuelle statens samtykke. Siden opprettelsen i 1946 har domstolen behandlet over 120 saker, og de fleste handler om uenigheter om grensedragning og rettigheter til økonomiske ressurser under havbunnen. I tillegg har ICJ uttalt seg om saker som lovligheten av atomprøvesprengninger, gisseltakning, rett til asyl, miljøbeskyttelse og anvendelse av Folkemordkonvensjonen.

Menneskerettighetsrådet ble opprettet i 2006, og er FNs øverste organ i menneskerettighetsspørsmål. Rådet er i dag direkte underlagt Generalforsamlingen, men på sikt er det meningen at det skal bli et hovedorgan. Hovedoppgaven er å koordinere og fremme FNs arbeid for menneskerettigheter. Situasjonen i 48 land granskes hvert år, og det skal gå fire år mellom hver gang, slik at alle verdens land blir gransket i løpet av en fireårssyklus. I tillegg skal det gi råd ved konkrete menneskerettighetsbrudd, for eksempel ved å vedta resolusjoner. Rådet har 47 medlemmer som godkjennes med alminnelig flertall i Generalforsamlingen. Det har vært rettet mye kritikk mot rådet blant annet fordi land som selv bryter menneskerettighetene har mulighet til å sitte der.

Underorganisasjoner, fond og programmer

Det er ikke bare håndtering av konflikter som er nødvendig for å skape en fredelig verden. Det er i tillegg viktig å fjerne årsakene til at det bryter ut konflikter og krig i utgangspunktet. Selv om disse årsakene vil variere, er et gjennomgangstema at en part opplever noe som urettferdig. Det kan for eksempel dreie seg om urimelig fordeling av ressurser, urettferdig grensedragning, fattigdom og ulikhet. FN har i dag 16 organisasjoner som er selvstendige, selvstyrte internasjonale organisasjoner. De samarbeider med hverandre og FN, og rapporterer alle til ECOSOC. FN har også 15 fond og program som er organisert under FN-paraplyen.

Utvikling

I 1948 vedtok Generalforsamlingen to viktige dokumenter; Folkemordkonvensjonen og Menneskerettighetserklæringen. Disse dokumentene var begge en følge av overgrepene mot sivilbefolkning og minoriteter under Den andre verdenskrig. I 1949 var det nasjonalistregimet i Taiwan som representerte Kina i FN og Sikkerhetsrådet. Sovjetunionen ville at kommunistregimet i Fastlandskina skulle ha denne rollen, og boikottet Sikkerhetsrådet i protest. Det noe uventede resultatet var at Sikkerhetsrådet ble enige om militær innsats da Nord-Korea gikk til angrep på Sør-Korea og startet Korea-krigen i 1950. Dette ble den aller første militære operasjonen med FN-mandat, og også den første konflikten i Den kalde krigen. Boikotten varte i åtte måneder, men Den kalde krigen fortsatte å prege Sikkerhetsrådet frem til Sovjetunionens fall, ikke minst ved å legge begrensninger på hva rådet kunne oppnå enighet om. Avkoloniseringen som fant sted mellom 1955 og 1970 førte til at 66 nye stater ble medlemmer av FN, noe som økte det totale antallet til 126. Dette endret både hvilke saker som kom opp til avstemning, og hvordan Generalforsamlingen stemte. FN ble dermed en nyttig arena for de ”svake” statene i verden til å diskutere saker av betydning for dem, uten at de ”sterke” statene hadde mulighet til å avfeie dem. Etter press fra de nye medlemmene økte antallet ikke-faste plasser i Sikkerhetsrådet fra seks til ti.

På 70-tallet stod menneskerettigheter i fokus, og nye organisasjoner som Amnesty International og Human Rights Watch refererte til FNs regelverk i kritikk av staters behandling av befolkningen. I lys av dette ble Sør-Afrika i 1974 utestengt fra Generalforsamlingen på grunn av landets apartheidpolitikk, og fikk ikke returnere før en ny regjering overtok i 1994. Den palestinske frigjøringsbevegelsen (PLO) fikk i 1974 permanent observatørstatus i FN. FN kritiserte Vietnam-krigen, men involverte seg ikke direkte i konflikten. En av årsakene til dette er at fire av de fem faste medlemmene i Sikkerhetsrådet hadde ulike syn på krigen; USA, Kina, Sovjetunionen og den tidligere kolonimakten Frankrike. I løpet av 1980-årene er det mye fokus på naturen og begrepet bærekraftig utvikling dukker opp. I 1988 får FNs fredsbevarende styrker Nobels fredspris for sin innsats, og med Den kalde krigens slutt øker antallet fredsoperasjoner raskt. Med Sovjetunionens oppløsning får FN også mange nye medlemsland på 90-tallet, og FNs fokus blir mer globalt etter å ha blitt begrenset av ”kampen” mellom USA og Sovjetunionen i mange tiår.

Nepals bidrag til FNs fredsbevarende styrker. Foto: FN/Flickr

Tross mange vellykkede operasjoner, kom FN til kort under folkemordet i Rwanda i 1994. Selv om Folkemordkonvensjonen ble vedtatt allerede i 1948, ble den ikke tatt i bruk ettersom verdens ledere unngikk å bruke ordet ”folkemord” om det som skjedde. I 2000 ble FN enige om de såkalte Tusenårsmålene om hvordan fattigdom i verden kan bekjempes. Den inneholdt åtte felles mål som skulle nås innen 2015. Den 11. september 2001 styrtet tre fly inn i World Trade Center og Pentagon i USA, mens et fjerde ble styret uten å treffe noen bygning. Denne terroraksjonen tok livet av om lag 3000 mennesker. FNs sikkerhetsråd kom sammen dagen etter og fordømte angrepene. Den 28. september vedtok Sikkerhetsrådet en ny resolusjon som inneholdt en rekke konkrete tiltak mot bekjempelse av terrorisme, blant annet et forbud mot å finansiere terrorgrupper eller terrorhandlinger. I resolusjonen oppfordret landene også til opprettelsen av en komité som skal overvåke medlemslandenes innsats mot internasjonal terrorisme – Counter Terrorism Committee (CTC).

Virkemidler

Dersom det bryter ut en konflikt, vil Sikkerhetsrådet vanligvis kreve at partene møtes for å finne en løsning gjennom forhandlinger. I FN-pakten står det at det ikke er lov til å gå til krig, men det er lov å bruke militærmakt dersom man får en godkjennelse av FNs sikkerhetsråd. I følge kapittel 7 i FN-pakten kan Sikkerhetsrådet gi denne dersom de er enige i at freden er krenket eller truet eller dersom det er snakk om omfattende humanitære krenkelser, som for eksempel folkemord. Dette innebærer at minst ni av 15 medlemmer stemmer for, og samtidig at ingen av de fem faste medlemmene bruker vetoretten sin. I tillegg har alle stater i følge artikkel 51 i FN-pakten rett til å forsvare seg, enten alene eller ved hjelp av sine allierte. Dette krever ingen godkjennelse fra Sikkerhetsrådet.

Hvis forsøk på fredelig løsning på konflikten ikke hjelper, kan Sikkerhetsrådet vedta økonomiske sanksjoner mot en eller flere parter. Disse kan være generelle, men mest vanlig er det at de er mer spesifikke, som for eksempel et begrenset handelsforbud for militære våpen. Sikkerhetsrådet kan også vedta et internasjonalt reiseforbud for bestemte personer, eller fryse midler som statsledere har i utenlandske banker. På denne måten kan Sikkerhetsrådet legge press på partene, uten at det er nødvendig med direkte militær inngripen.

Dersom det bryter ut en krig, kan Sikkerhetsrådet vedta en resolusjon som gir lov til å bruke militærmakt for å løse konflikten. FN har ingen egen hær, og oppdraget må da utføres av villige land som så sender soldater under FNs flagg. Også andre organisasjoner som NATO, EU og Den afrikanske union, eller enkeltland kan intervenere i en konflikt med bakgrunn i en FN-resolusjon. Det er i dag en sentral internasjonal norm at militærmakt kun anvendes dersom det foreligger en eller flere resolusjoner fra Sikkerhetsrådet.

Operasjoner

FN-patrulje i Abyei på grensen mellom Sør-Sudan og Sudan. Foto: FN/Flickr

FN-pakten legger begrensninger på legitim bruk av militærmakt. Det har i årene etter andre verdenskrig blitt en større enighet om at militære operasjoner skal skje under internasjonal ledelse og kontroll. FN har som nevnt ingen egen hær, men kan be medlemslandene om å stille personell til å danne en styrke under FN-flagg. Styrkene lønnes av sitt eget land i henhold til nasjonale lønninger og rang, men landene mottar en kompensasjon fra FN på 1332 US dollar (ca 11 953 NOK, 2017) pr soldat pr måned. Dette er en løsning som har den uheldige bieffekt at det lønner seg for land der nasjonale lønninger er lave å bidra med styrker til FN. Det er India, Pakistan og Bangladesh som bidrar mest til disse styrkene, mens de vestlige landene først og fremst har vært villige til å stille styrker dersom de skal sendes til områder som kan utgjøre en mer ”umiddelbar” sikkerhetsrisiko for dem selv, som Balkan, Afghanistan og Irak. Politi og sivilt personell betales imidlertid direkte fra budsjettet for den aktuelle operasjonen. En FN-styrke settes sammen av kontingenter fra land som ikke har noen egen interesse i konflikten.

Allerede i 1948 var FN klar til å gjennomføre operasjoner, og sendte FNs observatørkorps til Palestina for å overvåke situasjonen der. Til tross for suverenitetsprinsippet, ble det også ganske raskt klart at FN ønsket å arbeide vel så mye med forhold innad i stater som mellom stater. FNs menneskerettighetserklæring ble rask utvidet til å inkludere sosiale og økonomiske rettigheter, og ikke bare politiske og sivile, noe som understreket tankegangen om at individers rettigheter var sterkt knyttet til fredsarbeidet.

Under hele Den kalde krigen var det imidlertid flere faktorer som satte en begrensing på internasjonale operasjoner. Særlig det tilspissede forholdet mellom de to vetomaktene USA og Sovjetunionen gjorde samarbeid vanskelig. Hele 279 ganger ble det lagt ned veto i Sikkerhetsrådet, og det ble under Den kalde krigens fire tiår kun igangsatt 13 operasjoner. Til sammenlikning ble det startet hele 35 operasjoner bare de første ti årene etter Den kalde krigens slutt. Fokuset for operasjonene under Den kalde krigen var fredsbevaring, noe som fordret en fredsavtale eller våpenhvile å overvåke, og at partene godtok tilstedeværelsen av FNs styrker gjennom en formell anmodning fra det aktuelle landet. Likevel var det slik at selv de gangene Sikkerhetsrådet kom til enighet, var mandatet ofte så begrenset at oppdragene ikke nødvendigvis kunne løses på den mest effektive måten. Til sammenligning har FNs operasjoner etter Den kalde krigens slutt et mye mer variert spekter av oppgaver, som blant annet beskyttelse av territorium, personer og nødhjelp, overvåkning av demobilisering, nedrustning, politiovervåkning av demilitariserte områder, overvåkning og gjennomføring av valg, og bistand til etablering av styresmakter.

Siden 1948 har FN igangsatt 71 fredsbevarende operasjoner og rundt 120 land har bidratt. Noen operasjoner, som i Kongo (1960-1964) og Sudan (1992-1995) har vært svært utfordrende og resultatene har vært mangelfulle. Likevel har flere operasjoner i regi av FN utgjort en forskjell. Blant annet så har 15 år (1999-2014) med fredsbevarende operasjoner i Sierra Leone ledet til at det i dag er fred i landet og at det blir gjennomført demokratiske valg uten utbrudd av væpnet konflikt. Av den grunn har tidligere generalsekretær Ban-Ki-Moon omtalt FNs fredsbevarende operasjoner i Sierra Leone som en suksess.

Ved flere anledninger har FNs manglende evne til å igangsette operasjoner vært mer kritisert enn gjennomføringen av de operasjonene medlemmene faktisk har klart å iverksette. To situasjoner som ofte trekkes frem er folkemordet i Rwanda i 1994 og Srebrenica-massakren i 1995. Etter fire år med borgerkrig mellom de to folkegruppene i Rwanda, hutuer og tutsier, startet hutuene den 6. april 1994 et sentralt organisert angrep på tutsiene og moderate hutuer. Tallene er omdiskutert, men etter tre måneder var mellom 800 000 og to millioner mennesker drept. Folkemordet ble dekket i nyhetene, og flere land skal sågar ha visst om planene i forkant. Likevel var det manglende vilje i det internasjonale samfunnet for å gripe inn, og verdens ledere unnlot å bruke ordet ”folkemord” for ikke å aktivere Folkemordskonvensjonen som krever inngripen. Den 15. oktober 1991 erklærte Bosnia uavhengighet fra Jugoslavia, og en voldsom kamp for kontroll over territorier begynte mellom de tre største gruppene i Bosnia: bosnjaker, kroater og serbere. Særlig nær grensen til Serbia, som ønsket å beholde Bosnia som en del av Jugoslavia, var det harde kamper mellom bosnjaker og serbere. FN hadde erklært byen Srebrenica som en sikker sone og skulle beskyttes av FN-styrker. Likevel klarte de ikke å forhindre massakren på om lag 8000 bosniske muslimer den 11. juli 1995, utført av bosnisk-serbiske militærstyrker. Borgerkrigen fortsatte, men Russlands nære forhold til Serbia førte til at Sikkerhetsrådet ikke klarte å enes om noen internasjonal inngripen. 

Etter Kosovo-krisen i 1999 oppfordret daværende generalsekretær Kofi Annan det internasjonale samfunnet til å tenke nytt rundt begrepet suverenitet; ”Hvis humanitære intervensjoner er et uakseptabelt angrep på suverenitet, hvordan skal vi så reagere på et Rwanda, på Srebrenica – på omfattende og systematiske krenkelser av menneskerettigheter?”. Canada reagerte ved å nedsette Den internasjonale kommisjon vedrørende intervensjon og statssuverenitet (ICISS) som i desember 2001 foreslo begrepet ”Responsibility to Protect” (R2P). Kommisjonen mente det var tydelige fordeler ved å bruke dette begrepet fremfor humanitær intervensjon, fordi R2P understreker plikten til å reagere, og i 2005 valgte FN å inkludere begrepet i FN-pakten. Siden den gang har Sikkerhetsrådet benyttet begrepet ved flere anledninger; Darfur i 2006, Libya i 2011 og 2012, Elfenbenskysten i 2011, Jemen i 2011, Mali i 2012 og 2013, Sudan og Sør-Sudan i 2011 og 2013, og Den sentralafrikanske republikk i 2014. I tillegg har Frankrike forsøkt å bruke begrepet for å legitimere bruk av militære styrker for å hjelpe befolkningen i Burma/Myanmar, Russland har forsøkt å bruke det for å legitimere krigføringen mot Georgia, og USA har forsøkt å referere til R2P for å få til en intervensjon i Syria.

Se oversikt over FN-operasjoner her.

Norges samarbeid med FN

Norge var ett av landene som grunnla FN, og har siden den gang spilt en svært aktiv rolle i organisasjonen. FN har også en høy status i Norge, og det er en uskreven regel at Norge ikke vil delta i operasjoner som ikke har FN-mandat. Unntaket var Norges deltakelse i NATOs bombing i Kosovo i 1999, som du kan lese mer om senere i heftet.

Norges aller første bidrag til en FN-operasjon var fem norske militæroffiserer som i 1949 ble sendt til Kashmir for å overvåke våpenhvilen mellom India og Pakistan. Siden den gangen har over 60 000 nordmenn deltatt i fredsoperasjoner under FN-flagg. De største norske bidragene har vært til FNs ulike operasjoner i Midtøsten. Norge er også en stor finansiell bidragsyter til FNs budsjett, og har i mange år vært den største bidragsyteren per innbygger. Norge er også et av de landene som gir mest i frivillige bidrag til FNs underorganisasjoner. Norge har engasjert seg i mange av FNs saker, som humanitær bistand, menneskerettigheter, fred og sikkerhet, nedrustning, global helse og bærekraftig utvikling. Særlig kvinners rettigheter er et felt Norge har vært veldig engasjert i, og Norge har jobbet aktivt med for eksempel å øke kvinneandelen i internasjonale organisasjoner, styrke kvinners deltakelse i beslutningsprosesser og sette en stopper for seksualisert vold i konflikter.

Hør Aftenpostens podcast om hvorfor Norge vil inn i Sikkerhetsrådet

Mange nordmenn har hatt viktige oppgaver i FN-systemet, og organisasjonens aller første generalsekretær var Trygve Lie. I tillegg har Hilde Frafjord Johnson vært både nestleder i UNICEF og FNs spesialrepresentant i Sør-Sudan, Olav Kjørven har vært assisterende generalsekretær i FNs utviklingsprogram (UNDP), Kai Eide var FNs spesialutsending til Afghanistan, Gro Harlem Brundtland var generaldirektør for verdens helseorganisasjon (WHO), Jan Egeland var leder av FNs nødhjelpsfond (OCHA), og Terje Rød Larsen var FNs visegeneralsekretær for Midtøsten. I 2014 ble generalmajor Kristin Lund utnevnt til den aller første kvinnelige styrkesjefen i en av FNs fredsbevarende styrker da hun tok over UNFICYP på Kypros. Fra 2014 tok Espen Barth Eide over som FNs spesialrådgiver for Kypros. Norge har også blitt valgt inn som ikke-permanent medlem i Sikkerhetsrådet fire ganger; 1949-50, 1963-64, 1979-80 og 2001-02, og er kandidat igjen for perioden 2021-22.

Utfordringer

Strukturelle utfordringer

En av de største begrensningene på FNs handlekraft er vetoretten. Å få til enighet er ikke alltid så lett, særlig når det er snakk om sikkerhetspolitikk. Medlemmene har ulik historie, forskjellige geopolitiske utfordringer og ofte er det vanskelig å bli enige om hvordan man skal løse problemer. Det er også helt tydelig at slett ikke alle stater er enige i at prinsippet om staters absolutte suverenitet kan settes til side i konflikter der staten ikke ønsker eller evner å beskytte sine innbyggere, og at det da kan være både en rett og en plikt for det internasjonale samfunnet å gripe inn. Uenighet mellom stormaktene over i hvor stor grad prinsippet om ikke-innblanding i andre staters indre anliggende kan tøyes, ser ut til å være hovedårsaken til uenighet. Det beste eksempelet på dette er nok borgerkrigen i Syria som har kostet et ukjent antall (det antas at omtrent 500 000 har mistet livet) mennesker livet og bidratt til en av de verste flyktningkrisene verden har sett. Uenighet i Sikkerhetsrådet om hva som kan og bør gjøres gjør det vanskelig å se for seg noen internasjonal løsning med det første. I Libya i 2011 godkjente FN for første gang bruk av militærmakt mot ønskene til en fungerende stat, ved å referere til R2P-prinsippet. Kina og Russland avstod fra å stemme, men hadde nok ikke helt sett for seg konsekvensene av resolusjonen. Midlene som ble brukt i operasjonen overskred etter deres oppfatning det som var nødvendig for å avverge massakren i Benghazi, og den militære intervensjonen førte kort tid etter til regimets fall. Kritikere har stilt spørsmålstegn ved om det humanitære argumentet ble brukt som et skalkeskjul for å få til en regimeendring i landet. Denne tvilen rundt motivene for operasjonen har nok i stor grad bidratt til den fastlåste situasjon over borgerkrigen i Syria.

Mer åpenhet og demokrati er blant de store strukturelle utfordringene FN jobber med. Mens generalsekretæren tidligere ble valgt av Sikkerhetsrådet og godkjent av Generalforsamlingen, er valget i 2016 mye mer åpent. Medlemslandene har nominert kandidater, som så har presentert seg for Generalforsamlingen og svart på deres spørsmål. Valget er det fortsatt Sikkerhetsrådet som tar, men prosessen er betydelig mer åpen.

I tillegg kan det være utfordrende å håndtere trusler fra ikke-statlige aktører i fora der kun stater er representert. I underkant av 90 % av FNs fredsbevarende styrker er i Afrika, i land som i økende grad preges av et sviktende statsapparat, der lokale stammer og høvdinger får stadig mer makt, og etniske konflikter blusser opp. Da sier det seg selv at det kan være en utfordring – både praktisk og legitimitetsmessig – at det kun er staten som representeres og har stemmerett i FN. Dette ser vi også tydelig i borgerkrigen i Syria, der flere grupper som er med i konflikten ikke har vært representert i fredsforhandlingene. 

Problemer som ikke tar hensyn til grenser, krever internasjonalt koordinerte løsninger og handlinger. FN bruker årlig en viss sum på sosial og økonomisk utvikling, som for eksempel innebærer mat, vaksiner, forbedring av jordbruket, samt diverse miljøtiltak. Disse pengene blir anskaffet og brukt av FNs ulike fond og programmer, og består av frivillige donasjoner fra medlemslandene. Det er ofte vanskelig å få samlet inn de pengene som trengs for å løse disse utfordringene. Verdens matprogram måtte stanse en planlagt transport av mat til nærmere to millioner syriske flyktninger på grunn av manglende økonomisk støtte. Først da sendingen ble kansellert kom pengen inn. Bilselskapet Volvo har bidratt med mer penger til Ebola Multipartner Trust Fund enn det New Zealand eller Irland har gjort. USA har ikke bidratt i det hele tatt, og foretrekker å gi økonomisk bistand direkte til de berørte landene framfor å benytte seg av FN-systemet. Mye ressurser som kunne blitt brukt på aktiviteter, brukes istedenfor på byråkrati knyttet til pengeinnsamling.

FN har i de siste årene gjort en stor innsats for å tilpasse seg den teknologiske hverdagen som en stor del av verdens befolkning lever i. Blant annet har de hatt flere prosjekter for å nå ut til verdens befolkning med sine budskap. Den aller mest sette FN-videoen er en musikkvideo fra Bollywood om LGBT-rettigheter (Lesbian Gay Bisexual Transgendered), og MyWorld2015 kampanjen der folk ble bedt om å rangere globale utfordringer, fikk over 7 millioner stemmer fra 190 land. En av FNs utfordringer knyttet til dette er paradoksalt nok å være tilbakeholdne. Mange land i verden er raske til å motarbeide FN dersom de opplever at de blander seg for mye inn i interne anliggende, noe både Nord-Korea, Cuba og Bahrain har gjort i tilfeller der FNs internettkampanjer har blitt for sentrert rundt betente spørsmål.

Sikkerhetspolitiske utfordringer

FNs hovedoppgave er å bevare internasjonal fred og sikkerhet. Utviklingstrenden viser et økt antall konflikter innad i land, og ofte er det slik at konflikt og ustabilitet i ett land får konsekvenser for naboland, eller til og med land langt unna. Utfordringene knyttet til hvordan FN skal løse disse konfliktene, er knyttet til de strukturelle utfordringene som i flere tilfeller lammer FNs handlekraft.

I 2018 var 68,5 millioner mennesker på flukt. Det er flere mennesker på flukt enn noen gang siden andre verdenskrig. Flertallet av flyktninger er det vi kaller internt fordrevne. En person på flukt må krysse en landegrense for å kunne kalles en flyktning og for at reglene i FNs flyktningkonvensjon skal gjelde. En av FNs aller største utfordringer er derfor ikke bare å håndtere den store flyktningstrømmen, men også å utvikle et regelverk som kan balansere mellom å hjelpe de internt fordrevne og samtidig respektere staters indre suverenitet.

Mye av FNs fredsarbeid er rettet mot forebyggende tiltak. Hva som er de viktigste områdene å fokusere på er definert i FNs bærekraftsmål, verdens felles arbeidsplan frem til 2030. Bærekraftig utvikling handler om å ta vare på behovene til menneskene som lever i dag, uten å ødelegge framtidige generasjoners muligheter til å dekke sine. Planens 17 bærekraftsmål gjelder for alle land i verden, og landene må lage nasjonale planer for å sikre at målene gjennomføres.

Oppdatert: 9. april 2019
Print Friendly, PDF & Email