Introduksjon til EU

Opp igjennom tidene har det blitt gjort mange forsøk på å forene de europeiske landene, og forslagene har variert fra løst samarbeid til et «De forente stater av Europa». De to verdenskrigene la Europa i ruiner og frykten for en ny, og kanskje total, krig satt dypt hos mange europeere. Det ble derfor mer og mer klart at noe radikalt måtte gjøres for å forhindre en ny verdenskrig. Det radikale skrittet ble tatt i 1951 med opprettelsen av Det europeiske kull- og stålfellesskap som siden den gang har utviklet seg til det vi i dag kjenner som Den europeiske union (EU). Det sies derfor at EU ble født ut av konflikter i Europa for å kunne bevare freden. EU ble tildelt Nobels Fredspris for 2012. Begrunnelsen for tildelingen var at «Unionen og dens forløpere gjennom mer enn seks tiår har bidratt til å fremme fred og forsoning, demokrati og menneskerettigheter i Europa.  (…) Den stabiliserende rolle EU har spilt, har bidratt til å omforme størstedelen av Europa fra et krigens til et fredens kontinent.»

EU kan karakteriseres som et helt unikt fredsprosjekt, og i de senere årene har Unionen jobbet for å sikre fred også utenfor sine egne grenser. Fra starten var det imidlertid det økonomiske samarbeidet som stod i fokus, mens det politiske, for ikke å nevne det militære, samarbeidet kom i bakgrunnen. Dette har ført til en oppfatning av at EU er en økonomisk kjempe, en politisk dverg og en militær mark. Beskrivelsen kunne kanskje vært passende før slutten på Den kalde krigen, men EUs utvikling de siste årene bidrar til å male et mer nyansert bilde av Unionens politiske og militære evner.

EU er en blanding av overnasjonalt og mellomstatlig samarbeid med et svært bredt spekter av samarbeidsområder, og likner derfor ingen andre internasjonale organisasjoner. Forsøket på å videreutvikle integrasjonen i utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken viser også at EU ønsker å heve sin rolle til noe mer enn en internasjonal økonomisk aktør. Norge samarbeider tett med EU og det er flere bilaterale avtaler mellom Norge og EU. Unionens utvikling har derfor stor relevans for Norge.

Opprettelse

Mot slutten av 1940-årene ble det klart at den tyske økonomien måtte gjenreises. Så kort tid etter Den andre verdenskrig var det imidlertid stor europeisk skepsis til dette, og flere var av den oppfatning at man trengte en garanti for fortsatt fred før Tyskland ble gjenreist. Løsningen på «det tyske problemet» var å integrere Tyskland inn i et samlet Europa. Den franske utenriksministeren Robert Schuman la frem et forslag om å underordne fransk og tysk kull- og stålindustri under en felles autoritet, i en organisasjon som også ville være åpen for de andre europeiske landene.

Selv om økonomisk fremgang var en klar motiverende faktor, ble likevel ideen om at gjensidig økonomisk avhengighet kunne redusere faren for krig helt essensiell for oppstarten på det europeiske prosjektet. Ettersom kull og stål var to sentrale råvarer i forsvarsindustrien ville muligheten for at et land startet opprustning, uten at de andre visste det, minimeres ved å flytte suverenitet til et overnasjonalt organ. Paris-traktaten ble undertegnet 18. april 1951 og med den ble Det europeiske kull- og stålfellesskapet (EKSF) etablert mellom Frankrike, Vest-Tyskland, Italia, Belgia, Nederland og Luxemburg.

EUs utvidelser. Grafikk: Wikimedia Commons

Alt i 1955 møttes EKSFs utenriksministere i Italia der de ble enige om å jobbe for opprettelsen av et samlet Europa. Målet var felles institusjoner, et fellesmarked, økonomisk samarbeid og harmonisering av andre politikkområder. EKSF hadde ikke eksistert i mer enn seks år da de to Roma-traktatene ble undertegnet i 1957. Den ene traktaten opprettet Det europeiske økonomiske fellesskap (EEC) og den andre Det europeiske atomenergifellesskapet (Euratom). EEC-traktaten forpliktet medlemslandene til å skape et fellesmarked ved å fjerne alle restriksjoner på handel og bevegelsen av mennesker, penger, varer og tjenester mellom medlemmene. Dette er det vi i dag kjenner som De fire friheter, kjernen i Den europeiske union. Hensikten med Euratom var å samordne fremstillingen og utnyttelsen av kjernekraft i medlemslandene, og begrense muligheten til utnyttelse til andre formål, spesielt militære. De tre fellesskapene; EKSF, EEC og Euratom ble raskt kjent under samlebetegnelsen Det europeiske fellesskap (EF). Da Den kalde krigen var over ble Vest- og Øst-Tyskland gjenforent, og over natten ble Tyskland det største og mektigste medlemmet i EF. Frankrikes løsning på det landets ledere så på som det (nye) tyske problemet var å «låse» et samlet Tyskland i et enda dypere integrert fellesskap. Med tanke på den sterke tyske økonomien, ønsket de franske lederne å utvikle fellesskapet til en monetær union. Tyskland gikk med på dette under betingelsen at EF-landene samtidig skulle utvikle en politisk union med en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. Resultatet ble Traktaten om Den europeiske union, eller Maastricht-traktaten av 1992.

Utvikling

Dagens EU har kommet langt siden EKSF ble opprettet i 1951, men selv om det kanskje er den økonomiske integrasjonen som har stått mest i fokus, har fredstanken og ønsket om å kunne bidra til et stabilt og konfliktfritt område hele tiden ligget i bakgrunnen. Maastrich-traktaten (1992) proklamerte at «en europeisk utenriks- og sikkerhetspolitikk er med dette etablert». Den satte militært samarbeid på agendaen ved å erklære at samarbeidet skulle inkludere alle spørsmål relatert til Unionens sikkerhet, inkludert den eventuelle utviklingen av en felles forsvarspolitikk, som kan lede til et felles forsvar. EUs manglende koordinering og handling i Jugoslavia viste at videre utvikling/reform måtte til. EUs forsøk på å opptre som en internasjonal aktør under krigen i Bosnia, har av svært mange blitt karakterisert som mislykket, og eksemplifiseres ofte med Henry Kissingers berømte ord «Who do I call if I want to call Europe?», ment å understreke at det var total mangel på enhet i unionen. Erfaringene fra Kosovo i 1998 gjorde det igjen klart hvor begrenset EUs rolle var i kriser. Storbritannia og Frankrike tok initiativet gjennom St.Malo-erklæringen av 1998 der de ble enige om at EU var nødt til å være i en posisjon der unionen kunne spille ut sitt fulle potensial som en global aktør, og at EU derfor måtte ha krefter til selvstendige handlinger, støttet av troverdige militære styrker. Dette markerte starten på Den felles sikkerhets- og forsvarspolitikken (ESDP), og på Det europeiske råds neste toppmøte i Köln i 1999 ble initiativet formelt videreført.

I de siste årene er stadig mer gjort for å skape formelle rammer rundt Den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken (FUSP) og Den felles sikkerhets- og forsvarspolitikken (ESDP). Lisboa-traktaten av 2007 førte med seg flere viktige endringer i EU-landenes samarbeid i utenriks- og sikkerhetspolitikk. Sentralt i reformen var opprettelsen av Den europeiske utenrikstjeneste (European External Action Servic, EEAS) som fungerer som EUs utenriksdepartement og diplomatikorps. Rollen til EEAS er å støtte unionens utenriksminister, og blant annet håndtere EUs reaksjoner på kriser.

Da folkeavstemningen i Storbritannia den 23. juni 2016 viste at Brexit ble et faktum, var det mange som spådde et alvorlig tilbakeslag for EUs sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeid. Ikke bare er Storbritannia, sammen med Tyskland og Frankrike, en av de største militærmaktene i EU, de har også fast plass i FNs sikkerhetsråd og er en tungvekter i NATO. Flere har estimert at EUs kollektive forsvarskapabiliteter kan reduseres med så mye som en fjerdedel uten Storbritannias deltagelse. Tapet av militære muskler er ikke til å stikke under en stol. Likevel har vi sett mer utvikling innen forsvars- og sikkerhetspolitisk samarbeid i EU de siste to årene enn på flere tiår. De siste årene har vi vært vitne til et betydelig økt fokus på sikkerhets- og forsvarspolitikk i EU. I «state of the union»-talen i 2018 la Europakommisjonens president Jean-Claude Junker stor vekt på EUs ansvar for å bevare freden i Europa og behovet for økt sikkerhetspolitisk samarbeid og integrasjon, og i en felles fransk-tysk uttalelse i juni 2018, ble sikkerhetssamarbeid nevnt før økonomisk utvikling. Brexit, Trump-administrasjonens holdning til NATO og europeisk sikkerhet, økt spenning i Ukraina og de store flyktningstrømmene de siste årene, er alle faktorer som er med på å forklare det endrede sikkerhetspolitiske klimaet i EU. Gjennomgående for utviklingen er et ønske om styrket europeisk sikkerhetspolitisk handlekraft.

Det er særlig tre initiativ som er sentrale i EUs nye sikkerhetspolitiske satsning; PESCO, EDF og CARD. Det permanente forsvarssamarbeid (Permanent Defence Cooperation, PESCO) er egentlig en helt ny struktur for forsvarssamarbeidet mellom medlemslandene. PESCO innebærer at medlemslandene investerer i felles kapabilitetsprosjekter og koordinerer felles operasjoner enda tettere enn tidligere. 17 prosjekter har allerede blitt plukket ut, innen for eksempel felles militær trening og øving, operasjoner, kapabilitetsutvikling og medisinsk støtte til tropper i felten. Litauen, som er utsatt for over tusen cyber-angrep i året, leder nå et PESCO-prosjekt for å bygge opp en intervensjonsgruppe som kan hjelpe land som utsettes for elektronisk krigføring. Malta og Danmark er de eneste EU-medlemmene, i tillegg til Storbritannia, som har valgt å stå utenfor PESCO.

EU har også gått inn for å satse på forsvarsforskning og har lansert et eget forsvarsfond (European Defence Fund, EDF) som innebærer EU-støtte til felles utvikling av forsvarsmateriell og teknologi. Hovedmålet er at den økonomiske støtten vil bidra til å styrke den europeiske forsvarsindustriens internasjonale konkurranseevne og kunne forsyne medlemslandene med moderne kapabiliteter. Det siste initiativet er en felles katalog eller oversikt over landenes forsvar (Coordinated Annual Review on Defence, CARD). Med økt åpenhet mellom medlemslandene på områder som forsvarsplanlegging og anskaffelser, kan man lettere få en oversikt over hvilke mangler det europeiske forsvaret har, og koordinere felles anskaffelsesprosjekter. På denne måten ønsker man også å unngå for mye overlapp mellom medlemslandenes investeringer.

På statsbesøk i Finland i september 2018 laserte den franske presidenten Emmanuel Macron et forslag som gikk ut på et mer eller mindre automatisk samarbeid mellom medlemslandene dersom en stat blir angrepet. Macron fortsatte med å si at hans foreslåtte samarbeidspakt ville ligne NATOs artikkel 5, men understreket samtidig at han ikke ønsker å undergrave NATO. Likevel gjentok Macron at målet må være strategisk autonomi. Tyskland, som lenge har fungert som EUs uformelle ledernasjon, har også vært en stor pådriver for økt sikkerhetspolitisk samarbeid, og senest i begynnelsen av september i fjor skrev den tyske utenriksministeren Heiko Maas en avisartikkel der han understreket behovet for at EU skulle danne et militært motpunkt til Washington. I juni foreslo Frankrike en plan for en egen europeisk intervensjonsgruppe (European Defence Intervention Group). Ni EU-medlemmer har foreløpig skrevet under på planen, blant dem er også Storbritannia. Denne gruppen skal være i stand til å lede humanitære operasjoner og evakuering i tillegg til mer konvensjonelle militære oppgaver.

Organisering

Det er flere sentrale institusjoner i EU, som alle har ulike oppgaver. EU har vært gjennom flere reformprosesser, og institusjonenes roller har forandret seg svært mye gjennom tidene. Organisering til EU er svært lik den vi vil finne i nasjonalstatene, og er i stor grad bygget opp og reformert etter maktfordelingsprinsippet. Selv om landene ønsker å oppnå enstemmighet, kan avgjørelser på flere politikkområder fattes ved kvalifisert flertall. Det er dette som skiller EU fra de fleste andre internasjonale organisasjoner og gjør det til en overnasjonal organisasjon der et land kan tvinges til å innføre lover/regler mot sin vilje.

Hvordan fungerer EUs institusjoner? Se videoen fra BBC. Kilde: BBC/Youtube

Det europeiske råd

Det europeiske råd består av stats- og regjeringslederne fra alle EUs medlemsland, samt presidentene fra to andre sentrale EU-institusjoner; Europakommisjonen og Europaparlamentet. Disse møtes fast fire ganger i året, men kan også kalles inn til ekstraordinære møter ved behov. Disse møtene kalles ofte for EUs toppmøter og diskuteres de viktigste politiske sakene. De vil så fastlegge EUs generelle politiske retningslinjer, i tillegg til at EUs strategier og handlingsplaner blir vedtatt. Alle saker må vedtas med enstemmighet. Toppmøtene ledes av Det europeiske råds president, som siden desember 2014 har vært Donald Tusk fra Polen. Det europeiske råd må ikke forveksles med Europarådet, som er en selvstendig organisasjon som ikke har noe med EU å gjøre.

Europakommisjonen

Hvert av EUs medlemsland har én kommissær med ansvar for hvert sitt politikkområde, og Europakommisjonen består pr 2018 dermed av 28 kommissærer. Disse utpekes av sine hjemland, men skal ikke jobbe for nasjonale interesser. Europakommisjonen kan sammenlignes med et lands regjering, og kommissærene har mange av de samme oppgavene som statsrådene har i Norge. Europakommisjonen har enerett til å foreslå ny EU-lovgivning, og har også til oppgave å passe på at medlemslandene følger de reglene som blir vedtatt. Dersom de mener at et land bryter disse, kan de reise sak mot landet i EU-domstolen. Fra oktober 2014 har Europakommisjonens president vært Jean-Claude Juncker fra Luxemburg. Som oftest ønsker man at ny lovgivning skal vedtas ved enstemmighet, men på de fleste politikkområder holder det som regel med alminnelig flertall.

Ministerrådet

Ministerrådet er egentlig flere forskjellige råd avhengig av hva som diskuteres. Dersom det er fiskeripolitikk som står på agendaen, vil alle medlemmenes fiskeriministre møtes, men hvis det skal diskuteres økonomi møtes alle lands finansministre. I motsetning til kommissærene, representerer ministrene sine hjemland og deres interesser. De ulike ministerrådene møtes ved behov og skal vedta lover sammen med Europaparlamentet. Enstemmighet (konsensus) er den vanligste måten å fatte beslutninger på, men det kan også skje ved kvalifisert flertall i en kombinasjon av antall rådsstemmer og samtykke fra land med en viss andel av EUs befolkning. De vedtar også EUs budsjett sammen med Europaparlamentet. Ministerrådets møter forberedes og ledes av et formannskap som går på rundgang mellom medlemmene for seks måneder av gangen. Det er medlemslandet som har formannskapet som setter agendaen for møtene og dermed også bestemmer hvilke saker som skal prioriteres.

Europaparlamentet

EU er den eneste internasjonale organisasjonen med en direkte folkevalgt forsamling. Hvert femte år avholdes det valg, og EUs innbyggere skal velge 751 representanter. Antall mandater er fordelt etter hvert lands folketall, men med en tilleggskvote for små land. Representantene sitter i politiske grupper, ikke etter nasjonalitet, og stemmegivningen reflekterer dermed politiske skillelinjer og ikke nasjonal politikk. Det er til sammen syv politiske grupper, og det er sentrum-høyre og sentrum-venstre som har flertallet etter valget i 2014.

Gjennom flere reformer har Europaparlamentets rolle blitt styrket de siste årene, og sammen med Ministerrådet er det i dag EUs lovgivende organ. For at en ny EU-lov skal vedtas må derfor denne godkjennes av begge institusjonene. I noen tilfeller betyr dette at man må gå flere runder før de når et tålelig kompromiss, men dette er faktisk nokså sjeldent. De vedtar også EUs budsjett sammen med Ministerrådet. Europaparlamentet utnevner også Kommisjonspresidenten, godkjenner kommisjonskollegiet og kan avskjedige Europakommisjonen som helhet. I stadig økende grad blir innspill til ny lovgivning fra Europaparlamentet tatt til etterretning av Europakommisjonen, og de har også rett til å godkjenne EUs avtaler med tredjeland som Norge. Styrkingen av Europarådet er en av grunnene til at EU kan sies å ha blitt mer demokratisk de siste årene. Europaparlamentet velger sin president for to og et halvt år, og fra januar 2017 er dette Antonio Tajani fra Italia.

Europaparlamentet. Foto: European Parliament

EU-domstolen

Domstolen består pr 2018 av 28 dommere, én fra hvert medlemsland, som sitter i seks år. Disse er uavhengige og skal ikke ta hensyn til hjemlandets interesser. De har som viktigste oppgave å dømme i saker som faller inn under EU-rett og skal sikre at medlemslandene følger den lovgivningen som er vedtatt. Den skal også sørge for at EUs lover blir fulgt og tolket på samme måte i alle medlemslandene. Både medlemsland, EU-institusjoner, bedrifter, organisasjoner og vanlige borgere kan være part i sakene. Avgjørelsene fattes ved flertall og er umiddelbart bindene for partene.

Virkemidler

EU har hele tiden vært klar på at unionens sikkerhetsinteresser er best ivaretatt om den er omringet av demokratier og velstyrte, stabile stater, og det har tidligere vært fokus på hvordan man kan skape et fredelig og trygt Europa ved å spille på EUs sivile makt. Sikkerhet dreier seg om mer enn bruk av militærmakt, og istedenfor å prøve å bygge en mur rundt sine ytre grenser, har EU valgt en normativ strategi. Dersom unionen kan promotere en overføring av egne normer, verdier og regler til omliggende land vil dette skape stabile grenseområder og minske sjansen for eksterne trusler. Denne tredjelandspolitikken har blitt sett på som en sentral del av EUs sivile sikkerhets- og forsvarspolitikk, og for å oppmuntre til at nabostatene «oppfører seg slik EU vil», har unionen særlig tre instrumenter: 1) Økonomi 2) Løfte om medlemskap og 3) Naboskapspolitikken.

EU-finansiert somalisk flyktningleir i Jemen. Foto: European Commission Audiovisual Service

Økonomi

EU er fremfor noe annet en økonomisk stormakt. Det indre markedet, bestående av EUs 28 medlemsland, er en av verdens største handelsmakter og EUs økonomi målt i BNP er større enn både USAs og Kinas. Selv om EU kun har 7 prosent av verdens befolkning, utgjør handel med resten av verden omkring 20 prosent av verdens samlede import og eksport. Dette bidrar til at EU kan bruke økonomi som et sikkerhetspolitisk virkemiddel i sitt forsøk på å endre andre staters atferd.

Økonomi kan brukes på både en positiv og en negativ måte. Førstnevnte ved å bruke for eksempel gunstige handelsavtaler som en gulrot for stater som oppfører seg ”riktig”, mens sistnevnte går ut på å innføre økonomiske sanksjoner eller handelsboikott rettet mot land eller varekategorier for å straffe land som ikke oppfører seg «riktig». Et svært aktuelt eksempel på dette er EUs sanksjoner mot Russland etter invasjonen av Ukraina og annekteringen av Krim i 2014 (les mer om det under sikkerhetspolitiske utfordringer).

Løfte om medlemskap

Da Den kalde krigen gikk mot slutten, var flere bekymret for at kaos og ustabilitet ville prege EUs nye naboland i øst. Løftet om EU-medlemskap regnes som den viktigste mekanismen for å sikre at landene i Sentral- og Øst-Europa og på Vest-Balkan skulle adoptere unionens verdier. De nye statene var imidlertid raskt ute med å fortelle at EU-medlemskap ble sett på som et overordnet mål, noe som gjorde det enda viktigere å sikre at en eventuell innlemmelse ikke ville skape ustabilitet.

Av den grunn vedtok rådet i 1993 København-kriteriene som kobler potensielt medlemskap sammen med implementering av EUs normer og verdier. De politiske kriteriene krever at nye medlemsland skal ha utviklet et stabilt demokrati, en fungerende rettsstat, praktisere respekt for menneskerettighetene og beskytte minoriteter. De økonomiske kriteriene forutsetter at de må ha en fungerende markedsøkonomi, være i stand til å møte konkurranse og de markedskrefter som EU-medlemskap medfører. I tillegg må alle nye medlemsland være i stand, rettslig og administrativt, til å implementere og håndheve EUs regelverk (acquis communautaire). Alle kravene må være oppfylt før medlemskap kan innvilges.

Kondisjonalitet, tanken om å knytte betingelser til medlemskap, har gjort det mulig for EU å overføre sin interne sikkerhetsmodell til sine nabostater og dermed omringe unionen med et belte, eller en buffersone, med demokratiske, stabile land. For eksempel var EU-landene etter Den kalde krigen bekymret for at de sentral- og østeuropeiske landene ville kunne fungere som en korridor hvor blant annet organisert kriminalitet ville finne veien til unionen. Alle de nye medlemslandene måtte derfor, før de ble medlemmer, implementere unionens pakt om organisert kriminalitet. Slik fikk de overført den kunnskapen EU-landene allerede satt på, kombinert med trening, utstyr og samarbeid med Europol. Kondisjonalitet har vist seg å være et effektivt instrument for å få land som ønsker medlemskap til å overta EUs verdier. Imidlertid vil den makten EU har over landet, for eksempel til å presse det til å bedre behandlingen av minoriteter, forsvinne med en gang landet blir medlem.

Naboskapspolitikken

Det er flere land som ikke er aktuelle for EU-medlemskap, der kondisjonalitet av den grunn ikke er et aktuelt verktøy for å skape stabilitet og overføre unionens verdier. Dette er land som likevel er viktige for EUs indre sikkerhet, og unionen har derfor utviklet en Naboskapspolitikk (European Neighbourhood Policy, ENP) med blanding av insentiver og sanksjoner. ENP ble opprettet i 2004, og skal styrke utviklingen, stabiliteten og sikkerheten i EUs nabostater. Visjonen er å danne en «sirkel av venner» og trekke disse inn i en tettere integrasjon, uten å gi dem løfter om medlemskap.

ENP har 16 medlemmer: Algerie, Armenia, Aserbajdsjan, Hvitrussland, Egypt, Georgia, Israel, Jordan, Libanon, Libya, Moldova, Marokko, De palestinske territoriene, Syria, Tunisia og Ukraina. Kritikken disse landene har rettet mot ENP har vært at EU kun bryr seg om sin egen indre sikkerhet, og ikke viser interesse for å bistå i ENP-landenes egne sikkerhetsutfordringer. EU på sin side hevder at de gjennom Den felles sikkerhets- og forsvarspolitikken bidrar til å takle de underliggende årsakene til konflikt i disse landene.

Hvis landene går med på å forhandle frem planer for å styrke grensekontroll, for blant annet å bekjempe flyt av narkotika over til unionens medlemmer, har Europakommisjonen tilbudt en rekke belønninger. Disse kan være alt fra finansiell hjelp og støtteprogrammer, til utlån av personell til å bistå med opplæring. I 2006 ble det foreslått at land som implementerer og følger EUs migrasjonsregelverk vil få handelsavtaler, i tillegg til raskere behandling av visumsøknader fra «flinke» stater.

EU har jobbet for å få nabolandene til å ta initiativ til å utforme innenrikspolitikk som direkte eller indirekte vil bidra til å styrke EUs indre sikkerhet. For eksempel har ENP-landene blitt oppfordret til å styrke sin emigrasjonskontroll gjennom strengere og bedre dokumentsikkerhet, samt å bedre grensekontrollen, og utvikle instrumenter for å avsløre menneskesmugling. I tillegg har EU inngått bilaterale avtaler med landene som pålegger dem å akseptere returnering av ulovlige migranter. Europakommisjonen har overvåket landenes samarbeidsvilje og resultater, og utøver press (eller trusler) om ikke forpliktelsene møtes. Sanksjonene, eller pressmidlene, som i denne sammenhengen er tilgjengelig for EU kan være alt fra økonomiske sanksjoner og frysing av handelsavtaler, til å øke bruken av visum for det aktuelle landets borgere.

EU-operasjoner

I forkant av toppmøtet i september 2016 la Europakommisjonens president Junker frem et forslag om å opprette et felles militærhovedkvarter for EUs medlemsland. Det er også et uttalt mål å få på plass en felles militærstyrke, og en bedre samordning av medlemmenes innkjøp av militært utstyr. Enn så lenge har ikke EU egne militære styrker til disposisjon, og alle operasjoner er derfor avhengig av bidrag fra medlemslandene.

Med Laeken-erklæringen i desember 2001 ble EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk erklært for operativ, noe som innebar at EU nå kunne stille styrker til krisehåndteringsoperasjoner. Siden den gang har EU deltatt i 36 operasjoner både i Europa, Afrika og Asia, noe som er med på å illustrere den lange veien unionen har kommet som en global aktør på dette feltet. Selv om mange mente at det var militærmakt som ville prege EUs fremtidige operasjoner, er det imidlertid kun 13 av de 36 operasjonene som har involvert militærmakt. EU har vist at unionen er kapabel til å gjennomføre ulike typer operasjoner, som blant annet involverer politi, grensekontroll, overvåkning eller ulike former for assistanse.  Operasjonene er del av EUs felles sikkerhets- og forsvarspolitikk, og medlemslandene kan derfor selv bestemme om de ville bidra militært til operasjonen og alle operasjonelle kostnader blir dekket av deltakerstatene. Den militære operasjonen er likevel underlagt felles EU-kommando.

I dag foregår det en rekke EU-operasjoner, men EUAM i Ukraina og Sophia i Middelhavet kan trekkes frem som svært relevante oppdrag. Førstnevnte er en sivil operasjon, ment å bidra til å styrke Ukrainas retts- og politivesen. Sistnevnte er av militær karakter og er et element i EUs tilnærming til den store flykning- og migrasjonskrisen Europa har vært vitne til de siste årene. Operasjon Sophia skal først og fremst bekjempe menneskesmuglerne i Middelhavs-regionen, men skal også drive opplæring av den libyske kystvakt og marine. Gjennom byrået for kontroll av EUs yttergrenser, Frontex, har EU også to andre operasjoner i Middelhavet; Poseidon og Triton, der Norge har deltatt i begge.

Se liste over alle EUs sivile og militære operasjoner her.

EUs operasjoner pr. 2018. Foto: European External Action Service

Battle Groups

EU Battle Groups (EUs innsatsstyrker), har vært et viktig element i strategien for å gjøre EU relevant også innen såkalt «hard security». EU har tradisjonelt vært sterk på det som omtales som «soft security», altså å styre sikkerheten i et land/område gjennom bruk av ikke-militære virkemidler. Ideen til Battle Groups kom til under EU-toppmøtet i Helsingfors i 1999, der medlemslandene ble enige om at EU skulle kunne stille en liten militærstyrke på svært kort varsel. Det ble med tanken, men under den militære operasjonen Artemis i Den demokratiske republikken Kongo i juni 2003 viste hva EU var i stand til; det tok kun 20 dager fra EU igangsatte operasjonen til de første bidragene var på plass. Denne evnen til rask deployering, i tillegg til at operasjonen ble ansett som svært vellykket, ga medlemslandene troen på at EU ville være i stand til å utvikle hurtigreaksjonsstyrker.

Med to Battle Groups i beredskap er EU også i stand til å kunne reagere svært raskt på internasjonale hendelser, kriser og behov, med militære virkemidler. Opprinnelig ble det foreslått 13 Battle Groups, men siden har flere kommet til og det er i dag 19 stykker.Hver gruppe består av mellom 1500 til 2000 personer, sammensatt av bidrag fra opptil seks land. To styrker står i beredskap i halvåret og skal kunne settes inn fem-ti dager etter at en beslutning om å bruke dem er tatt. De skal kunne operere selvstendig i minst 30 dager, og opp til 120 dager med etterforsyninger.

Hovedoppgavene kan enkelt deles i tre deler: humanitære oppdrag, fredsbevarende oppdrag, og krisehåndtering. I praksis vil dette si at aktuelle operasjoner for eksempel vil kunne være konfliktforebygging, evakuering, luftleveranser, eller stabilisering. Generelt sett vil det være snakk om enten å støtte tropper som allerede opererer i området, rask deployering i påvente av etableringen av en større operasjon, eller utføre mindre operasjoner som krever rask deployering i en krise.

Det er Rådet, satt sammen av medlemslandenes utenriksministre (og i noen tilfeller forsvarsministre), ledet av Høyrepresentanten for utenrikssaker, som enstemmig avgjør om en Battle Group i beredskap skal tas i bruk eller ikke. EU har hittil ikke valgt å bruke en slik styrke. Dette er det flere årsaker til. Blant annet har det vært stor uenighet innad i EU om Battle Groups er et riktig verktøy å bruke. Noen ganger har det vært mer passende å opprette en vanlig operasjon istedenfor, som for eksempel i Mali. Andre ganger har det vært uenighet knyttet til den aktuelle konflikten, for eksempel var det enorm motstand fra Storbritannia (som ledet den aktuelle Battle Group på beredskap) mot en operasjon i Den sentralafrikanske republikken i 2013, noe som resulterte i en franskledet operasjon istedenfor. Det er landene som deltar i den aktuelle Battle Group som vil bære kostnadene ved en deployering. Særlig i kjølvannet av finanskrisen har det vært en manglende politisk vilje hos landene som står på beredskap til å ta Battle Groups i bruk. Fordi Battle Group-konseptet er et prestisjeprosjekt for EU, er fallet også stort om en Battle Group blir tatt i bruk og operasjonen viser seg å være mislykket. Årsakene til at de ikke er tatt i bruk er dermed noe sammensatte. For hvert år som går blir presset større og det er uvisst hvor lenge man kan holde det gående før hele konseptet blir tatt opp til revurdering.

Norges samarbeid med EU

Selv om Norge ikke er medlem av EU kommer man ikke utenom at mange av landets allierte er medlemmer, og et samarbeid med Unionen har også utviklet seg i sikkerhets- og forsvarpolitikken. Et flertall av det norske folk stemte nei til norsk EU-medlemskap ved folkeavstemningene i 1972 og i 1994. Den norske løsningen på hvordan forholdet til Den europeiske union skulle se ut, ble «Avtalen om det europeiske økonomiske området», eller EØS-avtalen. Avtalen gir Norge deltakelse i EUs indre marked på lik linje med medlemslandene, i tillegg til at den gir et rammeverk for samarbeid innen blant annet utdanning, forskning og miljø. Per 2019 eksisterer det 74 bilaterale avtaler, i tillegg til EØS-avtalen, mellom Norge og EU, som dekker mesteparten av unionens politikkområder. Dette har resultert i at Norge er det tredjelandet som samarbeider tettest med EU.

Da EU først gikk inn for et tettere samarbeid i utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken var norske politikere svært skeptiske fordi de var redde for at et slikt samarbeid ville bli en trussel mot eller en konkurrent til NATO-samarbeidet. Selv om norske myndigheter på 1990-tallet argumenterte mot at EU skulle utvikle en felles utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk, ønsket de likevel en så tett tilknytting som mulig. Fra 2000 har ikke norske myndigheter argumentert mot denne dypere integrasjonen i EU. Hver eneste norske regjering har siden den gang ført en politikk som går ut på å være en konstruktiv bidragsyter.

KNM Fridtjof Nansen under deltakelsen i Operasjon Atalanta. Foto: Marinejegerkommandoen

Norge deltar ikke i EU-landenes samarbeid i utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken, og det er heller ikke noen overordnet rettslig eller institusjonell ramme for samarbeidet mellom Norge og EU på dette feltet. Gjennom flere bilaterale avtaler har Norge likevel knyttet seg til ulike sider ved samarbeidet. En grunn til at samarbeidet med EU i sikkerhets- og utenrikspolitikken er mulig, er at norske interesser og meninger i stor grad er sammenfallende med EU-medlemmenes. Den norske regjeringens strategi for samarbeidet med EU i perioden 2018-2021 innledes med et kapittel om behovet for å delta i EUs sikkerhetspolitiske samarbeid – et felt som ligger utenfor EØS-avtalen og der norsk mulighet for påvirkning er minimal. Selv om Storbritannia har gitt klart signal om at de ønsker å videreføre samarbeidet med EU, viser det seg vanskelig å finne ut hvordan dette helt konkret vil se ut. Flere EU-medlemmer er skeptiske, og ønsker ikke å sette presedens ved å gi et ikke-EU-land noen grad av påvirkning. Avtalen EU og Storbritannia får på plass om sikkerhets- og forsvarssamarbeid vil få konsekvenser for Norges samarbeid med EU på samme felt. Likevel er det tenkelig at Norges tette integrasjon med EU gjennom EØS enklere vil kunne åpne for et sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid. For eksempel kan man argumentere for at EUs økte bruk av sanksjoner som sikkerhetspolitisk virkemiddel kan linkes til økonomi og Det indre marked, og dermed sies å være EØS-relevant.

Norge har i alt inngått 12 avtaler med EU om samarbeid i utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken. Avtalene aktiveres på invitasjon fra EU, og den norske regjeringen står helt fritt til å takke ja eller nei til en slik forespørsel. I de aller fleste tilfeller har Norge valgt å takke ja. Avtalene gir imidlertid ikke Norge formell mulighet til medvirking eller innflytelse på utformingen av de delene av politikken som kan anses å ha konsekvenser for Norge. For eksempel gis det ingen mulighet for deltakelse i utformingen av EUs overordnete politikk eller i de strategiske diskusjonene som foregår forut for slike invitasjoner. For å oppnå deltakelse og et godt samarbeid med EU har norske myndigheter lagt vekt på å gi økonomiske og personellmessige bidrag til EUs operasjoner og aktiviteter. I 2004 ble det inngått en rammeavtale som regulerer Norges deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner. Til sammen 11 av EUs sivile og militære operasoner har hatt norske bidrag. Dermed er Norge det landet utenfor EU som har deltatt i flest EU-operasjoner. Norge har deltatt i åtte av EUs 23 sivile operasjoner, blant annet i Kosovo, Indonesia, og Afghanistan. I tillegg har Norge bidratt i tre av de 13 militære operasjonene; i Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia, Bosnia og Aden-bukten. Sistnevnte er Norges hittil største bidrag, der en fregatt med en bemanning på 155 deltok i Operasjon Atalanta 2009-2010, iverksatt for å bekjempe piratvirksomhet utenfor Somalias kyst. Fra EUs side er samarbeidet med Norge forstått som et nyttig tillegg og verdifullt bidrag. Det norske forsyningsskipet Siem Pilot deltok i EU-byrået Frontex sin grensepatruljeringsoperasjon Triton i Middelhavet, og redningsskøyta Peter Henry von Koss deltok i operasjon Poseidon. Både båtmannskap, politi, soldater og legepersonell fra Norge var om bord. Til sammen reddet disse to båtene over 60 000 flyktninger og migranter.

Nordic Battle Group

I 2004 foreslo Sverige og Finland å etablere en Nordic Battle Group, med Sverige som ledernasjon. I dag består denne i tillegg av Norge, Irland, Estland, Latvia og Litauen. Det er den eneste Battle Group som utelukkende er satt sammen av mindre land, og også den eneste der et ikke-medlemsland deltar. Nordic Battle Group har stått i beredskap våren 2008, våren 2011 og våren 2015.

Den norske deltakelsen er regulert av en avtale inngått i 2004. Deltakelse i Nordic Battle Group skiller seg fra deltakelse i andre EU-ledede operasjoner fordi gruppen er sammensatt av flere lands bidrag som trener sammen som en integrert enhet, og står i beredskap, klar til å settes inn etter beslutning fra EU. I vanlige operasjoner vil Norge få forespørsel om å bidra etter at det er klart hva operasjonen går ut på, mens deltakelse i Nordic Battle Group er gitt før det er klart hva den vil brukes til. Dette er den eneste av Norges 12 avtaler med EU om sikkerhetspolitisk samarbeid der muligheten til å takke nei til deltakelse er usikker. Det er fordi norske styrker her er del av en integrert enhet, og et norsk nei vil få konsekvenser for hele innsatsstyrken. Formelt sett skal likevel Norge forelegges en spesiell invitasjon hvis EU beslutter å bruke styrken, og bruk av norske soldater i en EU-ledet operasjon krever en nasjonal beslutning. Deltakelse i Battle Group er det eneste elementet av norsk deltakelse i EUs sikkerhetspolitikk som har skapt offentlig debatt i Norge. Det er også den eneste norske deltakelsen i EUs militære samarbeid som er debattert i Stortinget. Hovedbekymringen var at Norge ville bindes til å delta i en operasjon man ellers ikke ville vært med på, fordi Norge som ikke-medlem ikke deltar i avgjørelsen om Nordic Battle Group skal benyttes eller ikke. Selv om det står i avtalen med EU at alle deltakerland har mulighet til å trekke ut sine bidrag om de ikke ønsker å delta, er det likevel diskutert hvor reell denne muligheten vil være. Avtalen forplikter også Sverige til å holde Norge løpende informert om alle diskusjoner om Nordic Battle Group under beredskapsperioden.

EUs utfordringer

Strukturelle utfordringer

EU er nok den av organisasjonene presentert her som har utviklet seg mest siden opprettelsen, og er også den der medlemskap har størst direkte påvirkning i borgernes hverdag. En av de største utfordringene for EU har alltid vært spørsmålet om hva EU skal være, og hva EU skal bli. I dette ligger ikke bare spørsmålet om hvilke stater som skal være medlem av Unionen, men også hvilke politikkområder medlemsstatene skal samarbeide om på EU-nivå og hvilken makt EU skal ha over medlemsstatene på disse områdene. Dette gjelder også i spørsmålet om hva slags sikkerhetspolitisk aktør EU skal være. For eksempel har Sverige og Finland, to stater med geografisk nærhet til Russland som ikke er NATO-medlemmer, vært pådrivere for at EU skal være mer aktiv i sikkerhetspolitikken. Storbritannia, med sitt nære forhold til USA, har på den andre siden vært redde for at et tettere sikkerhetspolitisk samarbeid innad i EU vil tråkke NATO, og dermed USA, på tærne. En mulig løsning som har vært lansert er et såkalt «EU à la carte» der medlemsstatene kan velge fra en «meny» hvilke politikkområder eller konkrete tiltak de ønsker å være med på. Euro-samarbeidet er et eksempel på dette, der ikke alle EU-land har innført euro selv om de er fullverdige deler av det økonomiske samarbeidet. I tillegg er det opp til hvert enkelt medlemsland om de ønsker å delta i EUs sivile eller militære operasjoner. Å gjøre de sentrale samarbeidsområdene til en slik ”plukk og velg meny” er imidlertid ikke et alternativ, da noe av poenget med EU er at de samme reglene skal gjelde i alle medlemsland. Det er en av årsakene til at EU ikke kunne gå med på Storbritannias ønske om fritak fra sentrale deler av den felles politikken, som for eksempel å stanse fri flyt av arbeidskraft.

EU blir ofte beskyldt for å være et eneste stort byråkrati der det bare diskuteres og ikke handles i saker. Europakommisjonen er bygget opp med Generaldirektorater tilsvarende den norske departementsstrukturen, og kan derfor egne seg for en liten sammenlikning. I Europakommisjonen arbeider det omtrent 34 000 byråkrater, og pr. 1. januar 2016 var det 510 millioner EU-borgere. Dermed utgjør EU-byråkratiet 0.01 prosent av befolkningen. I Norge er det omtrent 5500 byråkrater i de ulike departementene, og pr. 1. juli 2016 var befolkning på 5,2 millioner. Dette tilsvarer 0,1 prosent.

Den 22. juni 2016 stemte et flertall av britene for å forlate EU, og blir dermed etter all sannsynlighet det første medlemslandet som forlater unionen. Den 29. mars overleverte Storbritannias statsminister Theresa May den offisielle utmeldingen av EU. En slik utmeldelse medfører naturlig nok en hel del praktiske utfordringer. Ikke bare må EU fremforhandle en (eller flere) ny(e) avtale(r) med Storbritannia på de politikkområder som tidligere har blitt berørt av medlemskapet, men unionen blir også nødt til å sørge for omstrukturering av alle institusjoner og organ der britiske diplomater og byråkrater slutter. Dette vil ta tid og krefter som sårt trengs til å håndtere de mange sikkerhetspolitiske utfordringene EU må takle.

Sikkerhetspolitiske utfordringer

Et stadig mer anstrengt forhold til Russland har i lang tid toppet listen over de sikkerhetspolitiske utfordringer unionen står overfor. Helt fra starten av Ukraina-krisen, med annekteringen av Krim-halvøya i 2014, er det EU som har tatt lederrollen overfor Russland. EU har kombinert økonomiske virkemidler og sanksjoner med initiativ til forhandlinger og diplomati, for å få til en våpenhvile. Sanksjonene mot Russland, som i september 2018 ble videreført frem til mars 2019, er rettet mot nøkkelsektorer som energi, våpen og finans, i tillegg til enkeltselskaper og personer involvert i Ukraina-konflikten. Sanksjonene har rammet russisk økonomi veldig hardt og helt klart svekket Russland. Likevel er det ingenting som tyder på at Russland kommer til å endre sin politikk overfor Ukraina med det første. Sanksjonene har også kostet EU dyrt, og det hersker stor uenighet innad i EU om sanksjonene skal videreføres eller ikke. Forhandlinger med partene endte med en fredsavtale i februar 2015 (Minsk II-avtalen), men denne har blitt brutt flere ganger og ser ikke ut til å ha noen varig effekt på konfliktbildet.

EU har ikke tatt noen direkte rolle i kampen mot IS i Syria og Irak.  Likevel er terror høyt på listen over EUs sikkerhetspolitiske utfordringer, både i form av fremmedkrigere som reiser fra Europa til Midtøsten for å delta i kamper, og den kraftige økningen i antall terroranslag på europeisk jord. EU-lederne har tatt til orde for bedre utveksling av informasjon og etterretning mellom landene for å kunne forhindre terrorangrep, men også for å kunne lette etterforskningsarbeidet i etterkant.

Selv om strømmen av flyktninger via Tyrkia i stor grad ble stanset med den omstridte flyktningavtalen mellom EU og Tyrkia i mars 2016, kommer det fortsatt mange flyktninger til Italia over Middelhavet, en rute som ansees som den farligste veien inn i Europa. EU har fått mye kritikk for at de kun håndterer symptomene og ikke årsakene til flyktning- og migrasjonskrisen. En av de største utfordringene fremover er å få medlemslandene til å enes om et felles rammeverk for asylpolitikken, samt å sørge for integreringstiltak rettet mot de som har ankommet – og får bli – i EU-land.

Tyrkias utvikling kan få store konsekvenser for resten av Europa. Forhandlingene om EU-medlemskap har trukket ut siden søknaden ble levert i 1987, og det er svært lite som tyder på at et medlemskap er sannsynlig i nær fremtid. Det har hele veien vært stor uenighet innad i EU om det tyrkiske medlemskapet. En diskusjon om Tyrkia egentlig er en del av Europa eller ikke, dekker ofte over den mer underliggende uroen for hva slags innflytelse om lag 75 millioner muslimer vil kunne få. EUs gjentatte krav om demokratiske reformer, respekt for menneskerettigheter, samt behovet for en løsning på konflikten mellom Tyrkia og Kypros har ført til at forhandlingene trekker ut i det uendelige. Under president Erdogan har vi sett en dreining mot en antivestlig utenrikspolitikk, der «muslimer mot vesten» og «vestlig konspirasjon mot Tyrkia» er en del av retorikken. Dette har helt klart vært en utvikling som har hindret videre forhandlinger med EU.

Den økonomiske situasjonen i eurosonen ser ut til å ha blitt bedre det siste året, med en økonomisk vekst på rundt to prosent. Også de landene som ble hardest rammet av finanskrisen ser ut til å oppleve en bedring i økonomien. Likevel er krisen langt fra over i for eksempel Hellas. Selv om arbeidsledigheten i EU-landene har sunket noe siden toppen ble nådd i 2013, og også det siste halve året, er den fortsatt høy sammenliknet med hva den var før finanskrisen. Verst er det i Hellas og Spania med henholdsvis 18,5 prosent og 14,1 prosent ledighet pr. januar 2019 For eurosonen ligger tallet på 7,8 prosent, og for et samlet EU er tallet 6,5 prosent.

Print Friendly, PDF & Email